Transparantie wordt keer op keer aangedragen als dé oplossing om prestaties van publieke instellingen te verbeteren. Zoals in een recent verzonden kamerbrief van staatssecretaris Sander Dekker (OCW)[1], waarin hij pleit voor meer transparantie in onderwijsdata. Inmiddels is het nodige onderzoek gedaan naar het effect van transparantie op publieke prestaties. Wat blijkt: de relatie is niet eenduidig.
In een transparantere onderwijssector kunnen belanghebbenden van buiten, zoals ouders en leerlingen, zelf de prestaties van scholen in de gaten houden. Immers, vreemde ogen dwingen, met als gevolg: betere publieke dienstverlening. Het idee is dat meer informatie over kwaliteit burgers in staat stelt om de optimale keuze te maken voor een product/dienst.
In de jaren ’90 heeft deze gedachte ook zijn ingang gevonden in de Nederlandse publieke sector. Zo is volgens de onderwijsinspectie het percentage leerlingen dat nominaal hun schoolcarrière doorloopt en het gemiddelde eindexamencijfer belangrijke indicatoren voor de kwaliteit van onderwijs. Als burgers iets te kiezen hebben en slechte kwaliteit aangekaart kan worden, zouden organisaties beter gaan presteren. Maar werkt dit wel?
Transparantie
Voorstellen voor meer transparantie zijn vaak gebaseerd op het principe dat een gebrek aan transparantie met name te wijten is aan gebrekkige informatie, dat transparantie leidt tot rationele besluitvorming en dat dit vanzelf zal leiden tot een ‘goed gesprek’ tussen burger/ouder en publieke instelling/school. Deze uitgangspunten zijn echter problematisch:
- Geen informatieprobleem maar een organisatieprobleem
Het startpunt van veel voorstellen voor meer transparantie lijkt te zijn dat problemen vaak te wijten zijn aan de informatie zelf, die slecht vindbaar, van slechte kwaliteit of zelfs afwezig is. Echter, wat belangrijker is, is de manier waarop met deze informatie wordt omgegaan binnen een organisatie. Een afstudeeronderzoek van één van mijn studenten (Van Andel, 2015)[2] vergeleek hoe verschillende scholen omgaan met transparantie. Dit onderzoek, hoewel exploratief van karakter, laat zien dat succesvolle scholen organisatievormen hebben ontwikkeld waarin zij belanghebbenden betrekken, hierbij is transparantie een instrument en min of meer ondergeschikt. Ze verschaffen niet enkel informatie over prestatie-indicatoren, maar houden rondetafelsessies met leerlingen, hebben een proactieve houding richting medezeggenschapsleden, onderhouden individueel contact met ouders en organiseren collegiale visitaties van andere scholen. Scholen en publieke organisaties in het algemeen doen er dus goed aan om zelf het gesprek over transparantie en prestaties op te zoeken om zo kwaliteit te verbeteren, in plaats van zich alleen op de informatie zelf te richten.
- Transparantie leidt niet tot rationele besluitvorming
Als transparantie moet bijdragen aan betere prestaties, is het van belang dat burgers informatie op objectieve wijze verwerken en alle opties afwegen. Echter, psychologisch onderzoek heeft laten zien dat informatieverwerking onderhevig is aan diverse ‘denkfouten’[3], zoals het alleen informatie tot zich nemen die toch al aansluit bij de eigen voorkeuren, of het achteraf rationaliseren van keuzes.[4]
Bovendien gaat het in de publieke sector vaak om complexe informatie. Publieke prestaties zijn immers lastig meetbaar. Hogere slagingspercentages getuigen bijvoorbeeld niet direct van onderwijskwaliteit gezien een school ook toevallig al de ‘goede’ leerlingen kan aantrekken. Cijfers kunnen dus een vertekent beeld opleveren van publieke prestaties.
- Transparantie kan ook prestaties verslechteren
Verder zou transparantie kwaliteit bevorderen omdat misstanden sneller worden gesignaleerd, bijvoorbeeld via de media. Dit mechanisme kan werken, maar de media gebruikt transparantie ook wel eens om nieuws ‘te maken’. Zo zijn resultaten van de onderwijsinspectie doorgaans pas interessant wanneer er ranglijsten van ‘beste’ of ‘slechtste’ scholen gepubliceerd worden. Dergelijke processen kunnen signalerend werken, maar versterken ook bestaande verhoudingen: ouders die goed op de hoogte zijn en waarschijnlijk toch al kansrijkere kinderen hebben zorgen dat hun kind naar de betere school gaat en andersom.
Daarnaast vertonen professionals en organisaties vaak strategisch gedrag naar aanleiding van wat er gemeten wordt.[5] Een bekend voorbeeld zijn de politieagenten die aan het eind van het jaar nog de bonnenquota moeten halen. Een ander voorbeeld is het selecteren van cliënten of patiënten door ziekenhuizen die ‘gemakkelijke’ patiënten behandelen om het percentage sterfgevallen of wachtlijsten te verminderen.
Relativeer transparantie!
Dit is geen pleidooi voor minder transparantie, maar wel één om de automatische connectie die vaak wordt gemaakt tussen transparantie en betere prestaties in perspectief te plaatsen. Dat betekent niet dat transparantie er niet toe doet – het kan namelijk wel degelijk fouten signaleren – maar om publieke prestaties te verbeteren is meer nodig. Om dit laatste te bewerkstelligen is juist een relativering van transparantie nodig, met name op de onderstaande drie zaken:
- Besef dat burgers geen rationele beslissers zijn en dus ook hun gedrag maar in beperkte mate aanpassen op basis van informatie.
- Alleen goede informatie is niet genoeg: zoek belanghebbenden/burgers actief op om in gesprek te gaan over prestaties/kwaliteit.
- Vaar niet blind op kwantitatieve indicatoren en reken hier niet hard op af. Zo wordt minder snel strategisch gedrag vertoont en stelt transparantie eerder in staat tot leren.
Referenties
[1] Deze brief is hier te vinden: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2015/10/26/kamerbrief-over-transparantie-in-het-onderwijs
[2] Open access via http://dspace.library.uu.nl/handle/1874/325145?_ga=1.216099606.1485539085.1448623003
[3] Zie Kahneman’s “Thinking, fast and slow” voor een publiekvriendelijke bespreking van dergelijke fouten.
[4] Zie bijvoorbeeld het werk van Festinger over cognitieve dissonantie.
[5] Dit wordt keer op keer bevestigd in onderzoek. Zie bijvoorbeeld:
Hans de Bruijn (2006). Prestatiemeting in de publieke sector. Boom Juridische Uitgevers.
Van Thiel & Leeuw (2002). The performance paradox in the public sector. Public Performance & Management Review 25(3): 267-281.
Geheel eens met de stellingname van Stephan tot relativering van transparantie. Het is belangrijk dat dit fenomeen kritisch onderzocht wordt. Relativering betekent zoeken naar de juiste balans. Naar mijn smaak zit transparantie nu teveel aan het eind van het spectrum met als betekenis “waar” en “goed”. Dat leidt tot een enorme versnelling in het openbaar maken van gegevens met positieve verwachtingen. Open staan voor de critici leidt tot een beter, afgewogen, gebruik van deze enorme hoeveelheid data en kritisch bronnenonderzoek. Het openbaar zijn van data ontslaat de gebruiker immers niet van het kritisch gebruik er van.
Zou de roep om transparantie niet in de eerste plaats de roep om vertrouwen zijn: vertrouwen van individuen in instanties? Immers, niemand heeft tijd en aandacht om zich te verdiepen in alle instanties die je eigen leven en welzijn beïnvloeden. Omgekeerd: vrijwel geen enkele instantie heeft de capaciteit om zich te verdiepen in alle belanghebbenden, het voorbeeld over de werkwijze op scholen is een positieve uitzondering. De uitdaging is, om deze werkwijze te kunnen opschalen. Hoe kun je alle instanties in Nederland in dialoog brengen met alle mensen in Nederland, zodra er sprake is van een raakvlak, zonder organisatorische tussenlagen en zonder dat dit leidt tot een enorme inspanning? Een begin van een idee hierover heb ik geschreven op http://bit.ly/IDcracy, en ik nodig iedereen uit om daarop commentaar te geven.