Het vraagstuk der gemeentelijke indeling

Ook in 1946 hielden bestuurders zich al bezig met de bestuurlijke schaal van gemeenten. Een artikel uit de eerste jaargang van Bestuurswetenschappen in 1946 gaat uitgebreid in op de noodzaak om in te grijpen.

Aan de vooravond van de opbouw van de verzorgingsstaat constateerde de auteur, mr. J. In ’t Veld (destijds burgemeester van Zaandam en later minister van Wederopbouw en Volkshuisvesting) dat de noodzakelijke professionalisering van het bestuur werd geremd door de omvang van gemeenten: ‘Gemeenten van 500, van 1000 en zelfs 10.000 inwoners (zijn) nog niet in staat diensten in te richten die aan de eisen, welke moderne inzichten aan het gemeentelijk beheer stellen, kunnen voldoen (In ‘t Veld, 1946: 84).’ Dat de verzorgingsstaat nog in babyschoentjes stond, mag blijken uit het gegeven voorbeeld van Gelderland, waar men ‘al denkt’ aan districten van 30.000 inwoners te bedienen door één maatschappelijk werkster. De bestuurders van toen hadden hun borst nat kunnen maken als ze hadden geweten wat hen nog te wachten stond!

Wel waren er ook in 1946 al enkele praktische bezwaren. Eigenlijk zou een grootschalige herindeling moeten plaatsvinden, met name op het platteland, maar daarvoor ontbrak het draagvlak. Ook andere oplossingen passeerden de revue, zoals regionale samenwerking, vrijwillig dan wel verplicht; de vorming van regionale diensten met gemeenten als afnemers; een beperkte dan wel sterkere rol van centrumgemeenten dan wel provincies. Maar die ketsten af op het argument van de gemeentelijke autonomie en bezwaren tegen het verzwakken van de positie van gemeenteraden. 

Trendbreuk
De nadere afwegingen die daarbij aan de orde waren komen ook nu bekend voor: doelmatigheid versus afstand tot de burgers; ontoereikende bekostiging; al of niet de noodzaak om een oplossing, welke dan ook, van buitenaf op te leggen. En de verzuchting: ‘Wanneer ieder halsstarrig zijn eigen stokpaardje blijft bereiden, is de kans op het vinden van een oplossing, die voldoende instemming verwerft, uiteraard niet groot’ (ibidem: 82).
Het artikel pleitte destijds voor de vorming van ‘kringen’, met name op het platteland, met een omvang van tenminste 30.000 inwoners, waarbij het takenpakket per kring zou kunnen verschillen. Er moest daarbij rekening worden gehouden met verschil in omstandigheden en de mogelijkheid van verdere ontwikkeling. Het bestuur van de kring waarin de gemeenten uiteraard vertegenwoordigd moesten zijn, zou in eerste instantie zelf de grenzen van zijn bemoeiingen moeten trekken. Zo kon incidentele samenwerking plaats maken voor meer georganiseerde samenwerking, vooral wanneer de stok van gedwongen samenwerking achter de deur staat (ibidem: 97).
In 1946 telde ons land 1015 gemeenten; een eeuw daarvoor in 1840 waren dat er 1217. De bevolking was intussen toegenomen van bijna 3 miljoen naar meer dan 9 miljoen inwoners. Het aantal gemeenten was in honderd jaar nauwelijks veranderd. Het geeft de verzuchting van In ‘Veld extra gewicht. Des te opvallender is dat in de 70 jaar die sindsdien zijn verstreken het aantal gemeenten is teruggebracht tot minder dan 400 en nog steeds gestaag daalt. In dat opzicht is dus sprake van een trendbreuk. Maar de noodzaak tot regionale samenwerking is er niet minder door geworden.

Incrementele aanpak
In de vierde periodieke beschouwing over de bestuurlijke verhoudingen na de decentralisaties in het sociale en het fysieke domein constateert de Raad van State dat er spanning bestaat tussen de schaal van maatschappelijke opgaven en de bestuurlijke inrichting. Hij wijst op de ‘beperkte bestuurlijke capaciteit van veel gemeenten’ (Raad van State, 2016: 43). Ondanks tientallen rapporten en adviezen in de afgelopen decennia is het niet gelukt om wezenlijke veranderingen in de bestuurstructuur door te voeren.
De Raad van State ( en eerder ook de Raad voor het openbaar bestuur in diverse rapporten) geeft aan dat een pragmatische en incrementele aanpak de voorkeur verdient, al wijst hij ook op de risico’s. Wanneer niet alleen de uitvoering maar ook de beleidsontwikkeling en daarmee samenhangende besluitvorming regionaal geschieden houden gemeenten nauwelijks ruimte over voor eigen beleid. Dan dreigt sluipend ‘een nieuwe bestuursvorm zijn intree te doen, maar dan zonder de wettelijke waarborgen ‘(ibidem: 45).

Ook de democratische legitimatie van regionale samenwerkingsverbanden verdient aandacht. Betrokkenheid van burgers moet worden bevorderd en niet belemmerd. Om de bezwaren uiteindelijk te ontkrachten moet volgens de raad weliswaar geen uitgewerkt model worden geschetst, maar wel een perspectief worden geboden. Het rijk en medeoverheden kunnen vervolgens gezamenlijk een koers uitzetten hoe dit te bereiken. Het draagvlak daarvoor berust op vrijwilligheid, maar deze kan tegelijkertijd ‘vanwege de urgentie niet vrijblijvend zijn’ (ibidem: 53). Tegelijk stelt de raad dat de onzekerheid over de duiding van regio’s nog geruime tijd zal duren…
Wie het Rob-advies Het einde van het blauwdrukdenken nog eens ter hand neemt zal erkennen dat het niet verstandig is nog eens vijftig jaar te wachten met een serieuze poging tussen de betrokken overheden tot een gemeenschappelijke aanpak te komen.

Dit artikel is onderdeel van een reeks van drie: lees ook Het succes van falend beleid en Horizontaal bestuur en democratie anno 2016.

Literatuur:

• In ’t Veld, mr. J., Het vraagstuk der gemeentelijke indeling, uit: Bestuurswetenschappen, 1946, jg. 1, p. 82-98.
• Raad van State, ‘En nu verder! – Vierde periodieke beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen na de decentralisaties in het sociale en fysieke domein, 2016, Den Haag.
• Raad voor het openbaar bestuur, Wisselwerking – Naar een betere wisselwerking tussen gemeenteraden en bovengemeentelijke samenwerking, 2015, Den Haag.
• Raad voor het openbaar bestuur, Het einde van het blauwdrukdenken – naar een nieuwe inrichting van het openbaar bestuur, 2010, Den Haag.