Nieuwe energie als antwoord op een dynamische tijdgeest

Er is van alles aan het veranderen en aan het verschuiven in de (semi-)publieke sector. Tenminste, als je naar de grote lijnen kijkt. Hoe werken de grote ontwikkelingen op het gebied van governance, control en leiderschap door in de praktijk van de publieke sector? Op welke concrete punten is recentelijk vooruitgang geboekt, en wat zijn juist hoofdpijndossiers waar geen oplossing voorhanden lijkt? Deelnemers aan het PE-programma voor public controllers van Het Zijlstra Center probeerden met elkaar een antwoord op deze vragen te vinden.

Het interactieve programma, waar ongeveer 60 public controllers aan deelnamen, werd omlijst door drie sprekers: prof. Gerda van Dijk, prof. Martin van Hees en dr. Eelco van Hout. Zij namen een bespiegelende rol in, om de praktijkproblemen die de deelnemers ervoeren in een bredere academische context te plaatsen.

Prof. Gerda van Dijk, directeur van Het Zijlstra Center en hoogleraar Publiek Leiderschap aan de VU, ging als eerste spreker in op enkele dilemma’s rondom het thema publiek leiderschap. Juist als alles lijkt te veranderen, is kiezen voor één enkele oplossing of aanpak niet aan de orde. Als publiek bestuurder zul je moeten experimenteren, kijken wat werkt, en op basis hiervan verder bouwen. In tijden van verandering leidt dit in het leiderschap vaak tot spanning tussen sturen op resultaat of output en sturen op waarden.
Voorbeelden van doorgeschoten resultaatsturing zijn in alle gelederen van de publieke sector terug te vinden. Als voorbeeld neemt Van Dijk de context van de gemeentelijke decentralisatie van zorgtaken. Binnen de zorgsector roept dit ook wel het gevoel op van een permanente reorganisatie, aldus een deelnemende controller.
Die focus op resultaten leidt volgens Van Dijk tot waardenloos leiderschap: het type publiek leiderschap dat zich beperkt tot het sturen op vrijwel uitsluitend meetbare resultaten. Bij waardenloos leiderschap op bestuurlijk niveau komen de meervoudige waardenafwegingen steeds lager in de organisatie te liggen, tot op het niveau van de professional: de persoon die letterlijk en figuurlijk het dichtst bij de burger staat. De professional is gedwongen om vanuit zijn of haar professionele waarden zelf op zoek te gaan naar een balans, en moet bijvoorbeeld de afweging maken tussen zorg als een kwantificeerbare factor als het aantal minuten en zorg in kwalitatieve termen als aandacht en medemenselijkheid.

Politieke druk
Veel deelnemers aan het PE-programma zagen de gevolgen van een dominante sturing op resultaat en waardenloos leiderschap terug op de werkvloer. Zo is er voor uitvoerende diensten op rijksniveau veel politieke sturing, en is de druk vanuit de politiek groot. Daarbij komt dat er na incidenten vaak om uitgebreidere en extensievere regelgeving gevraagd wordt. Interessante observatie hierbij is dat vrijwel alle politieke interventies op procesniveau plaatsvinden, op het niveau van de bedrijfsvoering. Slechts zelden hebben dergelijke interventies betrekking op het eindproduct.

Onder invloed van de decentralisaties bleek verticale taakverplaatsing een belangrijk leidmotief te vormen. Dit was echter anders binnen het onderwijs, waar veeleer sprake was van een horizontale verplaatsing of een ‘herschikking’: de rol van de diverse stakeholders in deze context is aanzienlijk gegroeid ten opzichte van een aantal jaren geleden. Maar ook hier lijkt het vooralsnog dat de professional in the lead blijft. Waardenafwegingen worden dus aan de onderkant gemaakt. Hierbij is er veelal sprake van een gezagsverhouding die is gebaseerd op het principe van high trust – low tolerance: er wordt op vertrouwensbasis gewerkt, maar als dat vertrouwen geschaad wordt heeft dat grote gevolgen.
De bespiegelingen op leiderschap maakten veel los bij de deelnemers, en er ontstond een soms felle, maar buitengewoon productieve dialoog: vaak kwamen de controllers op dezelfde bredere vraagstukken uit waar ze, ondanks de sectorspecifieke nuances en kenmerken, toch gemeenschappelijke problemen tegen het lijf liepen.
Dialoog vormt in dit opzicht een sleutelwoord van de dag, wat betreft Van Dijk. Ze roept een eerdere werksessie in herinnering met een groep bestuurders van de meest uiteenlopende publieke organisaties (zoals gemeenten, diverse zorginstellingen, onderwijs, rechterlijke macht) over de decentralisatie van de zorgtaken. Hier kwam men tot de conclusie dat ze eenvoudigweg aan de slag waren gegaan met onderhandelingen over zorgcontracten, met of zonder aanbestedingsprocedures, financiën, leveringsvoorwaarden en verantwoordingssystemen, en aanverwante administratieve ballast.
Al reflecterend ontdekten deze bestuurders dat het – in hun leidinggevende functie – juist beter was om de teugels van de resultaatsturing juist iets te laten vieren, en meer ruimte aan de voorkant te nemen. Het was ze immers in het geheel niet te doen om de middelen – de contracten, procedures en systemen – maar uitsluitend om een hiërarchie-overstijgend doel: het aanbieden van goede, gedegen zorg en het op waarden schatten van elkaars werk. Ze moedigden dan ook aan om meer professionele ruimte te scheppen om vanuit vertrouwen afspraken te maken, en dit als basis te gebruiken om contracten af te sluiten. De grote vraag die zich hier echter aandient laat zich raden: wie neemt dan weer de leiding in het proces van het scheppen van die ruimte?

Verantwoordelijk
Nauw verwant met vraagstukken op het gebied publiek leiderschap is de verantwoordelijkheid binnen de publieke sector. Prof. Martin van Hees, hoogleraar Filosofie aan de VU, boog zich in zijn inleiding primair over de conceptuele aannames rondom dit thema. Uitgangspunt is dat veel verwarring en onduidelijkheid over het onderwerp weggenomen kan worden als we beseffen dat er twee verschillende vormen van verantwoordelijkheid zijn: verantwoordelijkheid waarbij het gaat om aansprakelijkheid voor wat gebeurd is (retrospectief: ‘Wie was verantwoordelijk voor dat opstootje?’) en verantwoordelijkheid waarbij het gaat om wat we moeten doen (prospectief: ‘De burgemeester is verantwoordelijk voor de openbare orde’).
Van Hees begon met een schets van the problem of many hands: wie is (retrospectief) verantwoordelijk voor een uitkomst als die het gevolg is van handelingen van (vele) verschillende partijen? Hij illustreert het probleem aan de hand van Alphen aan de Rijn, waar in augustus 2015 tijdens renovatiewerkzaamheden twee hijskranen van een ponton vielen en hierbij op een aantal gebouwen terechtkwamen, met enorm veel (materiële) schade tot gevolg.
In de Alphense kwestie duiken zowel de retrospectieve als de prospectieve verantwoordelijkheidsvraag op. In retrospectief opzicht hielden de inwoners van het getroffen gebied direct de gemeente aansprakelijk, en werd het college van B&W dus als de drager van alle verantwoordelijkheid gezien. Interessant was dat het college op zijn beurt ook direct alle verantwoordelijkheid op zich ‘nam’, als een bijna natuurlijke reflex, en berustte de gemeente zodoende in de opgedrongen rol als ‘hoofdschuldige’.

Enkele maanden later echter concludeerde de onderzoeksraad, aangesteld om (de nasleep van) de Alphense casus tegen het licht te houden, dat de verantwoordelijkheid breder gedragen zou moeten worden dan uitsluitend door de gemeente: bij het ongeluk waren vele partijen betrokken geweest, variërend van het bouwbedrijf tot de staalbouwer en het pontonbedrijf. Een traditionele, nauwe verantwoordelijkheidsopvatting was dan ook niet op zijn plaats.
Volgens de raad had een vorm van ‘blind vertrouwen’ in elkaars kennis en ervaring de risicobeheersing ernstig belemmerd: op die manier lieten alle betrokken partijen het gebeuren dat er gewerkt werd met een onveilige hijsopstelling. En om die reden ontstond er ook wat Van Hees een verantwoordelijkheidsvacuüm noemt: net zoals Van Dijk voor leiderschap beschreef, is er door de exponentiële vermeerdering van stakeholders niet meer duidelijk wie de verantwoordelijkheid volledig draagt, noch wie haar volledig neemt.
Dit vacuüm is tekenend voor het vertroebelende publieke krachtenveld, met name in publiek-private samenwerkingen zoals in Alphen aan de Rijn. De conventionele verantwoordelijkheidsopvatting stelt dat de gemeente (prospectief) verantwoordelijk is voor de veiligheid van haar burgers. Maar dat betekent nog niet dat de gemeente ook aansprakelijk is (verantwoordelijk in de retrospectieve zin) voor alle onveilige situaties.
Het probleem volgens Van Hees is dat de normen of plichten die horen bij onze prospectieve verantwoordelijkheid per context sterk kunnen verschillen, en dat die bovendien niet statisch zijn. Maar als onduidelijk is wat behoort tot de prospectieve verantwoordelijkheid van gemeenten, bedrijven of burgers, is het ook lastig om retrospectieve verantwoordelijkheid toe te schrijven als het mis gaat.

Op straat
Met de leiderschaps- en verantwoordelijkheidsvraagstukken in het achterhoofd besloot dr. Eelco van Hout, zelfstandig docent en consultant onder meer verbonden aan Tias, NSOB en Het Zijlstra Center, het PE-programma met een hoopgevende workshop. Hij liet zien dat ook bij vervagende grenzen tussen leiderschap en verantwoordelijkheid er nog genoeg energie te winnen valt – en dat het geld in feite zelfs ‘voor het oprapen’ ligt.
De welbekende strategic triangle van Moore wordt vaak aangehaald om de machtsverhoudingen en belangenoverwegingen in de publieke sector te duiden. Maar zoals Van Dijk en Van Hees al hadden laten zien wordt de heilige drie-eenheid van legitimiteit, organisatiecapaciteiten en publieke waarden door de huidige tijdgeest grondig op de proef gesteld.
Van Hout vraagt zich in het verlengde hiervan af of die driehoek van Moore, die uit 1995 stamt en ondertussen dus meer dan twintig jaar oud is, nog wel van toepassing is in de huidige versplinterde tijd, waarin de ooit heldere afbakeningen van leiderschap en verantwoordelijkheid steeds meer in beweging zijn. Als alternatief voor de driehoek oppert hij daarom het idee van public value in co-creatie: het binnen het vervlochten netwerk van stakeholders gezamenlijk creëren van publieke waarden.Door het met elkaar verzinnen van creatieve, hybride oplossingen kunnen de meest ingewikkelde problemen toch ontrafeld worden, waarbij tegelijkertijd zowel publieke waarden als besparingsopties kunnen ontstaan.

Dit roept direct de vraag op of een netwerksamenwerking niet juist zou leiden tot een dusdanig groot verschil van belangen dat van daadkracht überhaupt geen sprake meer kan zijn: zoveel belanghebbenden, zoveel meningen. Aan de hand van een aantal verschillende cases daagde Van Hout de deelnemers uit om de proef op de som te nemen, en te kijken wat er gebeurt als je alle betrokkenen dwingt tot reflectie in de zoektocht naar de beste uitvoeringsoptie. Zo is er de casus van de middelbare school, die tegelijkertijd wilde bezuinigen en de schoolhygiëne wilde bevorderen. Hoe kan de school deze schijnbare tegenstrijdigheden aan elkaar koppelen, zodat ze in elkaars voordeel werken?
Hoewel de middelbareschoolcasus een hoofdpijndossier bij uitstek lijkt, bleek de oplossing even simpel als doeltreffend. De school in kwestie ontwierp een blind date-programma voor scholieren: een vrij uur het schoolgebouw schoonmaken met een mysterieuze jongen of meisje. Het programma werd een doorslaand succes, het gros van de leerlingen was toch al veel ‘met elkaar bezig’ en vond het zodoende machtig interessant om aan een leeftijdgenoot gekoppeld te worden. Het resultaat: bevordering van de hygiëne, bezuiniging op de schoonmaakkosten en sociale cohesie op microniveau als bonus.

Oplossingsrichtingen
De slotsom van Van Houts korte experiment laat zich raden: door het met elkaar verzinnen van creatieve, hybride oplossingen kunnen de meest ingewikkelde problemen toch ontrafeld worden, waarbij tegelijkertijd zowel publieke waarden als besparingsopties kunnen ontstaan.
Aan het einde van het PE-programma bracht Gerda van Dijk naar voren dat de dialoog, en het tellen van vragen als ‘wat bedoel je?’ en ‘hoe weet je dat?’ op deze dag de gelegenheid boden om nieuwe ruimte en nieuwe energie te creëren. Alleen dan kunnen nieuwe inzichten en oplossingsrichtingen tevoorschijn komen.
Door de deelnemende controllers werd geconstateerd dat een dergelijke vorm van dialoog binnen de huidige context vaak totaal ontbreekt in hun organisatie en domein. De plaatsing in perspectief, en het samen in kaart brengen van ‘de stand van zaken’ in de (semi-)publieke sector leidde tot verrassende nieuwe inzichten: iedereen blijkt in de kern toch vaak met dezelfde problemen te worstelen. Op die manier herbergt de publieke sector veel nieuwe, onontdekte bronnen van energie. Bronnen die het dubbel en dwars waard zijn om ontgonnen te worden.