Het openbaar bestuur in beweging

Vorige week werd de trendreportage Staat van het bestuur gepresenteerd (zie ook Lokale focus en schaalvergroting). Dit jaar viert deze tweejaarlijkse publicatie van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zijn tienjarige jubileum. Een mooie gelegenheid om terug te blikken op wat er in de afgelopen tien jaar allemaal veranderd is. In dit artikel wil Boudewijn Steur stilstaan bij een aantal opvallende observaties uit de Staat van het bestuur. Interessant is het dan vooral om te bekijken wat de betekenis van die trend is en of die trend eenvoudig door te trekken valt naar de toekomst.

Het openbaar bestuur is in beweging. Het beeld dat er niets verandert in het Nederlandse openbaar bestuur is onterecht. Het past zich juist continu aan veranderende omstandigheden aan. Dat is de conclusie als we kijken naar de trendrapportage Staat van het bestuur. Vanaf 1998 is de opkomst van de lokale partijen een duidelijk trend. Een trend die zich overigens niet vertaalt naar het provinciale niveau. In 2002 waren de lokale partijen voor het eerst de grootste partij van Nederland. In 2014 hadden lokale partijen zelfs bijna dertig procent van de raadszetels in handen. Hierdoor zijn politieke verhoudingen op lokaal niveau behoorlijk opgeschud. In het begin werden sommige lokale partijen met argwaan bekeken. Dat veranderde naarmate de jaren verstreken en lokale partijen een permanent onderdeel werden van de lokale democratie. Dat vertaalt zich ook in de toenemende bestuursverantwoordelijkheid die lokale partijen nemen. Het is ook interessant om te zien dat op landelijk niveau het belang wordt onderkend om vertegenwoordigers van lokale partijen een grotere rol te geven in de overlegcircuits, zoals binnen de VNG.

Twee kanttekeningen wil ik plaatsen bij de bovenstaande trend. In de eerste plaats is het eigenlijk de vraag of alle lokale partijen over één kam te scheren zijn. Onder het label ‘lokale partijen’ gaat eigenlijk een amalgaam aan verschillende stromingen schuil, van links tot rechts en van gesloten tot open. Het zou zeer wenselijk zijn als we daar meer zicht op zouden krijgen. In de tweede plaats is het de vraag wat de opkomst van partijen aan de conservatieve kant van het politieke spectrum voor consequenties gaat hebben voor het lokale partijlandschap. Als deze partijen gaan deelnemen aan de gemeenteraadsverkiezingen zou dat wel eens grote consequenties kunnen hebben voor de lokale partijen. Het is dan maar de vraag of zij de grootste partij van Nederland zullen blijven.

Democratische vernieuwing
In de afgelopen tien jaar is veel gesproken over democratische vernieuwing op lokaal en regionaal niveau. In eerste jaren van het nieuwe millennium ging dat vooral over de introductie van directe vormen van democratie, zoals het referendum, of over het betrekken van burgers bij de beleidsontwikkeling. In de afgelopen jaren verschoof de discussie vooral van burgerparticipatie naar overheidsparticipatie. Bij dat laatste gaat het vooral om de vraag hoe de overheid kan aansluiten bij initiatieven die in de samenleving zijn ontstaan, de doe-democratie. Directe democratie leek daarbij in toenemende mate buiten beeld te raken.
Het is zeer de vraag hoe deze verschuiving zich in de komende jaren zal gaan ontwikkelen. Ik verwacht eigenlijk dat de roep om directe democratie weer sterker zal gaan worden, al was het alleen maar omdat we op nationaal niveau weer zijn gaan experimenteren met referenda. Het is natuurlijk afwachten, maar ik denk dat in de programma’s bij de gemeenteraadsverkiezingen in 2018 een aantal partijen het gebruik van referenda weer op de agenda zal proberen te plaatsen.

Decentralisaties
Uiteraard kunnen de decentralisaties hier niet ongenoemd blijven. De trend van de afgelopen dertig jaar, waarbij steeds meer taken op provinciaal of gemeentelijk niveau worden belegd, zet door. Provincies hebben een duidelijk ruimtelijk-economisch profiel gekregen. Gemeenten hebben veel taken erbij gekregen binnen het sociaal domein. Op 1 januari werden de taken in het kader van de participatiewet, de jeugdwet en de Wmo 2015 gedecentraliseerd. Met deze overheveling van taken heeft tevens een overheveling van 9 miljard euro naar gemeenten plaatsgevonden. Deze taakverschuiving zal resulteren in een andere werkwijze van deze overheden. Deze veranderde werkwijze is al enigszins zichtbaar, maar in de komende jaren zal dat steeds meer aan de oppervlakte komen.

In de discussie over het openbaar bestuur hebben wij in de afgelopen tien jaar diverse pogingen gezien om te komen tot verplichte schaalvergroting, of dat nou ging om het creëren van een Noordvleugelprovincie of om het grootschalig reduceren van het aantal gemeenten. Al deze pogingen bleken vruchteloos. Hoewel deze topdownpogingen op niets uitliepen, is er wel degelijk sprake geweest van een stevige schaalvergroting. Enerzijds zien we dat het aantal gemeenten is afgenomen van 458 in 2006 naar 390 in 2016. Dat is een afname van 15 procent. Deze afname zal in de komende jaren verder doorzetten.
Anderzijds zien wij dat gemeenten (en eigenlijk overheden in het algemeen) in de afgelopen jaren intensiever zijn gaan samenwerken. Een gemiddelde gemeente neemt aan gemiddeld 16 samenwerkingsverbanden deel, met in totaal 47 verschillende partners. De vormen van samenwerking zijn ook veranderd door de tijd. Zo is een nieuwe samenwerkingsvorm dat gemeenten ambtelijk fuseren, maar bestuurlijk zelfstandig blijven. Verder wordt de samenwerking niet beperkt tot overheden. Gemeenten en provincies nemen steeds vaker deel aan economische samenwerkingsverbanden met kennisinstellingen en bedrijven, de triple helix-verbanden.

Mensen in het openbaar bestuur
Mensen maken het verschil. Dat is een opvatting die steeds meer weerklank krijgt in het openbaar bestuur. Of het openbaar bestuur bepaalde maatschappelijke of economische resultaten behaalt, is sterk afhankelijk van de kwaliteit van mensen. De vraag is of we uitspraken kunnen doen over deze kwaliteit. Als kwaliteit wordt afgemeten aan het opleidingsniveau binnen het openbaar bestuur, dan kan dat antwoord bevestigend zijn. In de afgelopen decennia zien wij een duidelijk trend van hoger opgeleide mensen in het openbaar bestuur, zowel in de politiek als in het ambtelijke apparaat.
De vraag is uiteraard of dat een terechte maatstaf is om de kwaliteit van mensen te meten. De kwaliteit kan immers ook afgezet worden tegen de diversiteit van verschillende waardenopvattingen in het openbaar bestuur. Als we dat in ogenschouw nemen, dan constateer ik dat de diversiteit in sommige opzichten is toegenomen, maar op andere elementen juist is afgenomen. De diversiteit is toegenomen, omdat er bijvoorbeeld meer vrouwen en minderheden in het openbaar bestuur actief zijn. De diversiteit is echter afgenomen door de eenvormigheid van het opleidingsniveau. Onderzoek van het SCP illustreert dat opleidingsniveau een belangrijke indicator is voor de waardenopvatting van mensen. Dat betekent dat het belangrijk is dat er een grote diversiteit aan opleidingsniveaus wenselijk is. Dat is echter juist niet het geval

Digitalisering
In 2006 hadden nog niet alle gemeenten een website. Het is anno 2017 nauwelijks voor te stellen. Op het gebied van digitalisering is er dan ook veel gebeurd. Digitalisering is een belangrijk onderdeel geworden van de dagelijkse praktijken van het openbaar bestuur. Dat is een trend die ook in de komende jaren steeds belangrijker gaat worden. De afgelopen jaren werd gesproken over de betekenis van big data en kunstmatige intelligentie voor het openbaar bestuur. In de komende jaren zal op uitgebreide schaal geëxperimenteerd worden hiermee. Uit de cijfers uit de Staat van het Bestuur blijkt overigens niet of de verdere technologisering ook andere consequenties heeft gehad voor het functioneren van het openbaar bestuur. Dat ligt echter wel voor de hand. Er valt bijvoorbeeld aan te nemen dat ook binnen gemeenten en provincies op een andere manier gewerkt wordt als gevolg van de tablets- en cloud-technologie.

Deze veranderingen betreffen, wat mij betreft, vooral de werkwijze tussen de verschillende bestuurslagen. In de afgelopen tien jaar is het besef veel sterker geworden dat overheden gezamenlijk voor bepaalde maatschappelijke uitdagingen staan en dat deze uitdagingen niet beperkt zijn tot een eenduidig schaalniveau. Het gaat niet langer om het mantra: je gaat erover of niet. Het gaat veeleer om de vraag: je doet mee of niet.
In de Staat van het bestuur is terug te lezen dat de waardering voor deze veranderde werkwijze positief wordt gewaardeerd. Deze veranderde werkwijze vertaalt zich ook in een ander instrumentarium. Tien jaar geleden werden aan het begin van een nieuwe kabinetsperiode vooral generieke afspraken gemaakt tussen het rijk en de mede-overheden. Deze afspraken moesten vervolgens in de daaropvolgende jaren worden uitgevoerd. Over en weer spraken overheden elkaar aan over deze afspraken, zonder dat er veel ruimte bestond voor koerswijzigingen (tenzij het hele bestuursakkoord herzien werd). Tegenwoordig is er veel minder spraken van generieke afspraken, maar veel meer aandacht van het maken van specifieke afspraken met (individuele) gemeenten om maatschappelijke problemen in het desbetreffende gebied op te lossen. Dit is een aanpak die zowel door de Agenda Stad als door de Studiegroep Openbaar Bestuur wordt voorgestaan. Deze aanpak biedt perspectief voor het aanpakken van problemen. Deze aanpak erkent immers dat de maatschappelijke of de economische problematiek van gebied tot gebied kan verschillen. De aanpak maakt het ook mogelijk om gericht beleid te ontwikkelen, zodat veel meer maatwerk wordt geleverd.

Tot slot
Het openbaar bestuur is continu in beweging. Deze conclusie is gerechtvaardigd als wij de ontwikkelingen in de afgelopen tien jaar in het openbaar bestuur bekijken. Als ik de verschillende trendpublicaties Staat van het bestuur naast elkaar leg, ontstaat het beeld van een adaptief bestuur dat langzaam maar zeker meebeweegt bij de noden van de nieuwe tijd. Johan Rudolph Thorbecke zou tevreden zijn. In een lezing van 1841 benadrukte hij al dat het openbaar bestuur zich ‘door gestadige schepping’ moest aanpassen aan nieuwe omstandigheden.