Participatie bij binnenstedelijke ontwikkeling

Om de grote vraag naar woningen in stedelijke gebieden op te vangen hebben steden, bouwers, ontwikkelaars en het rijk de handen ineen geslagen. Ze lanceerden onlangs een programma om de komende decennia één miljoen binnenstedelijke woningen te ontwikkelen. De beleidsmakers en bouwers zijn het eens: we moeten bouwen in de stad, veel en snel. Maar hoe zit het met de bewoners? Dat hun belangen moeten worden meegenomen in deze grote opgave is geen punt van discussie. Maar hoe doe je dat zorgvuldig en effectief? En hoe kan het gemeentebestuur – college én raad – daar consequent op sturen?

Juist in binnenstedelijke ontwikkeling zijn deze vragen aan de orde van de dag. Het raakt immers direct aan de belangen van allerlei groepen in de samenleving. Omwonenden, zittende bedrijven, grondeigenaren, betrokken stadsbewoners en maatschappelijke initiatiefnemers; ze hebben allemaal hun eigen opvattingen, belangen en kanalen. Hen bij de ontwikkeling betrekken, biedt kansen: je krijgt als gemeente toegang tot een enorme hoeveelheid kennis en kunde, vergroot het draagvlak voor de ontwikkelplannen en vergroot de betrokkenheid bij de buurt en de stad. Maar eenvoudig is het niet. Het kost tijd en zowel het verloop als de uitkomst zijn onvoorspelbaar.
De naderende invoering van de Omgevingswet maakt deze ontwikkeling nog relevanter, aangezien participatie daar een belangrijke pijler onder is. De wet schrijft voor dat gemeenten bij ieder omgevingsplan, visie of programma moeten motiveren hoe belanghebbenden zijn betrokken en wat daarvan de resultaten zijn. Maar ook private initiatiefnemers moeten bij hun vergunningaanvraag aantonen dat ze een goed participatieproces hebben doorlopen. Deze vereiste is vatbaar voor bezwaar en beroep. Dat vraagt van de gemeente dan ook een goed onderbouwde beslissing of de vergunning wel of niet in behandeling kan worden genomen.
Hoe de participatie wordt vormgegeven, laat de wet vrij. Terecht, want een standaard model voor participatie is er niet. Bewoners, initiatiefnemers en hun belangen variëren sterk, net als de aard van de opgave. Niet voor elke ontwikkeling kan en hoeft de volledige toolkit te worden ingezet. Maar het gemeentebestuur moet wel een koers bepalen over zijn benadering en uitgangspunten. Hoeveel invloed willen we geven? Hoe voorkomen we dat participatie blijft steken in goede bedoelingen? Wat is de rol van de raad, en van de ambtelijke professionals?  Op basis van onze praktijkervaringen, onderzoek en enkele verdiepende gesprekken formuleren wij vier gouden tips voor raadsleden, bestuurders en professionals van gemeenten.

Tip 1: Wees je bewust van verschillende doelgroepen

Participatie bij binnenstedelijke ontwikkeling is per definitie ingewikkeld. Er zijn verschillende belanghebbenden, met elk hun eigen wensen en verwachtingen ten aanzien van de gemeente. Grondeigenaren hebben er baat bij om zoveel mogelijk rendement te halen uit hun investering – een belang dat niet per definitie hoeft te leiden tot de beste oplossing voor de stad. De directe omwonenden zijn vaak niet onverdeeld enthousiast over de verdere verdichting van de stad: zij zijn gesteld op hun buurt en bang voor volbouwen van hun achtertuin, verkeers- en parkeerdrukte en het veranderen van de sfeer. Woningzoekenden hebben hun eigen eisen: van jonge gezinnen op zoek naar ruimte tot ouderen op zoek naar goed toegankelijke woningen dichtbij voorzieningen. Stadmakers ontwikkelen vanuit hun maatschappelijke betrokkenheid hun eigen visies voor binnenstedelijke ontwikkeling en nemen daar initiatieven in.
Aan de gemeente de taak om een balans te vinden tussen al deze belangen, waarbij ook de representativiteit goed in de gaten gehouden dient te worden: actief participerende burgers (de usual suspects) zijn immers niet per definitie representatief voor een grotere groep. Een complicerende factor is dat veel woningzoekenden niet uit de eigen gemeente komen. Zij worden in het participatieproces dan ook gemakkelijk over het hoofd gezien. Toch is hier prima een modus voor te vinden. Zo ging de gemeente Nieuwegein bij het ontwikkelen van een nieuw (binnenstedelijk) woningbouwprogramma actief op zoek naar deze doelgroep via makelaars en Woningnet, het toewijzingssysteem voor sociale woningbouw. Ook nieuwe media bieden tal van mogelijkheden om dit soort lastig te bereiken doelgroepen te betrekken, bijvoorbeeld door middel van enquêtes, social media of interactieve websites.

Tip 2: Wees duidelijk over de kaders waarbinnen participatie plaatsvindt en communiceer helder en veel

Wat bedoelt de gemeente precies wanneer zij een binnenstedelijk ontwikkeltraject participatief gaat vormgeven? Begin je met een lege kaart waarop alles nog mogelijk is, of zijn bepaalde zaken al ingevuld? Zorg dat je hier vooraf over nadenkt en heldere kaders stelt, zodat de stakeholders weten wat zij van de gemeente kunnen verwachten. Het is de taak van de gemeenteraad om enerzijds de randvoorwaarden te bewaken – bijvoorbeeld wanneer het gaat om de ambities van de gemeente op het gebied van energie, klimaatadaptatie of infrastructuur – en anderzijds ruimte te bieden om samen met de stakeholders de agenda te ontwikkelen. In Nieuwegein betekende ‘ruimte bieden’ dat locaties die al lange tijd op de ambtelijke lijstjes stonden als kansrijke ontwikkellocaties, in het participatieproces uiteindelijk zijn gesneuveld.
Maar vergeet ook gedurende het proces niet om veel en helder te communiceren. Laat weten dat de ingebrachte argumenten zijn gehoord, tot welke dilemma’s ze hebben geleid en hoe hier vervolgens mee is omgegaan. Maar al te vaak komt het voor dat deelnemers aan een participatiebijeenkomst of -proces nooit meer iets vernemen. Dat motiveert niet om de volgende keer weer mee te doen. Door vooraf helder te zijn over de kaders waarbinnen men kan participeren en de onderhandelingsruimte, en door gedurende het proces helder te communiceren over de gemaakte keuzes houd je als gemeente de regie en voorkom je teleurstellingen achteraf.

Tip 3: Organiseer betrokkenheid en vaardigheid bij ambtenaren, bestuurders en raadsleden

Een stedelijk ontwikkelingstraject participatief vormgeven: het klinkt prachtig, maar is niet eenvoudig! Participatie vraagt om het geven van ruimte, maar wel binnen duidelijke kaders; om durf om plannen om te gooien op basis van de input van inwoners, en om goede begeleiding van zowel proces als inhoud. Dit vraagt dus een behoorlijke investering van ambtenaren, bestuurders en raadsleden.
Gemeenteambtenaren krijgen een andere rol dan ze misschien gewend waren. Het zwaartepunt verschuift voor hen van inhoudelijk expert naar procesregisseur. Ze zijn verantwoordelijk voor het organiseren van de verbinding tussen de gemeente, initiatiefnemers, omwonenden, ondernemers en andere belanghebbenden. In veel gemeenten, waaronder ook Amsterdam en Nieuwegein, worden daarvoor gebiedsmanagers of gebiedsregisseurs ingeschakeld. Zo’n ‘verbindingsofficier’ kan bij uitstek waarborgen dat het proces goed verloopt en de representativiteit bewaken. De ambtelijke organisatie toetst de ideeën die naar voren komen op haalbaarheid, werkt het verder uit en legt het vervolgens weer terug bij de stakeholders. Dit alles vraagt om specifieke vaardigheden van individuele ambtenaren én om een organisatie die flexibel is en maatwerk kan leveren. De organisatie moet haar ambtenaren de gelegenheid geven om te experimenteren, leren en reflecteren.
Participatie vraagt ook om stevige betrokkenheid van bestuurders en raadsleden. Voor het college is de uitdaging om de samenleving mee te nemen in de voorbereiding op besluitvorming. Afhankelijk van de context en de gesprekspartners kiest de bestuurder vervolgens de best passende rol, bijvoorbeeld die van aanjager, facilitator of hoeder van het algemeen belang.
Voor de gemeenteraad geldt dat de verhouding ten opzichte van de inwoners en belanghebbenden verandert. Daarmee verandert ook de rol van de raad. De angst is dat de functie van de raad wordt uitgehold doordat ‘de samenleving op de stoel van de gemeenteraad gaat zitten’. Toch zien wij juist een belangrijke rol weggelegd voor de raad. Allereerst stelt de raad de kaders waarbinnen participatie plaatsvindt. Niet alleen over het ‘hoe’, maar ook over de maatschappelijke waarden waar de ontwikkeling aan moet bijdragen. Uiteindelijk is het aan de gemeenteraad om te bepalen of de uitkomst in lijn is met het publieke en maatschappelijke belang. Een mooi voorbeeld is de gemeenteraad van Groningen, die in 2017 in het kader van de Omgevingswet een beleidskader ‘participatief werken’ heeft opgesteld. In het beleidskader heeft de raad de Groningse denkwijze over de rol die de overheid hoort te spelen uitgewerkt en een aantal uitgangspunten voor ‘goede participatie’ geformuleerd.
Naast het stellen van kaders vooraf, kunnen raadsleden gedurende het proces een belangrijke ‘ambassadeursfunctie’ innemen. Zo was een club van acht raadsleden in Nieuwegein nauw betrokken bij de participatieve totstandkoming van het woningbouwprogramma. Zij voerden regelmatig overleg met de verantwoordelijk wethouder over hoe het participatieproces vorm te geven. Tijdens de stadsbrede avonden die de gemeente organiseerde, speelden deze raadsleden een actieve rol.
Door het participatieproces gezamenlijk – ambtelijk, bestuurlijk én politiek – vorm te geven, kan je als gemeente krachtig optreden en maximaal profijt halen uit de samenwerking met de samenleving.

Tip 4, tot slot: Maak participatie een integraal onderdeel van het beleids- en ontwikkelproces

Participatie werkt alleen als het een integraal onderdeel is van het beleids- en ontwikkelproces. Het is niet iets wat je ‘erbij’ doet, of slechts één van vele stappen op weg naar een nieuwe woonvisie of de ontwikkeling van een wijk. Je kunt niet vroeg genoeg beginnen. In zowel Amsterdam als Nieuwegein is gebleken dat het bij ontwikkeling van binnenstedelijke locaties enorm kan helpen als belanghebbenden stevig worden betrokken bij het formuleren van de visie en het programma. Er is meer begrip voor de context en overstijgende belangen, men kan de ontwikkeling in het bredere kader plaatsen. Betrek de belanghebbenden daarom vanaf het begin (kaders, uitgangspunten) tot het eind (realisatie), en richt het proces in op meerdere schaalniveaus. Bij het opstellen van een omgevingsvisie of een woningbouwprogramma voor de hele stad zijn andere doelgroepen betrokken dan bij het ontwikkelen van een specifieke binnenstedelijke locatie. Maar beiden zijn relevant en hangen onderling samen. Zo werd in Nieuwegein een breed participatietraject doorlopen bij het formuleren van het woningbouwprogramma van de hele stad. Dit zorgt ervoor dat bij de ontwikkeling van concrete locaties geen discussie meer hoeft te worden gevoerd over de stadsbrede kaders. Zo ontstaat op dat niveau ruimte om het met omwonenden over de stedenbouwkundige randvoorwaarden te hebben. De manier waarop en de intensiteit waarmee je de stakeholders betrekt zal per schaalniveau verschillend zijn, maar vereist continu alertheid. Het is niet mogelijk, maar ook niet nodig, om iedere keer alles uit de kast te halen. Maar ook in lichte participatieprocessen is een open houding naar geïnteresseerden, criticasters en initiatiefnemers mogelijk. Het ambtelijk apparaat, de verantwoordelijk wethouder en de gemeenteraad kunnen elkaar hierin scherp houden.

Dit artikel is het derde en laatste deel in een reeks van Berenschot over de binnenstedelijke woningbouwopgave. Eerder verschenen in deze reeks artikelen over de urgentie van de binnenstedelijke opgave en over hoe de (financiële) haalbaarheid van binnenstedelijke locaties kan worden verbeterd. Ter voorbereiding op dit derde artikel spraken Sofie Dreef en Ralph Kohlmann met Koos van Zanen, hoofdplanoloog bij de gemeente Amsterdam en Hans Adriani, wethouder wonen van de gemeente Nieuwegein.