Samenwerken in netwerken

Steeds vaker komt beleid tot stand in interactie met anderen: om draagvlak te creëren, om kennis of middelen van andere partijen te kunnen benutten of omdat een opgave te complex is voor één partij. Deze interactie wordt onder meer netwerksturing, netwerkend werken of werken in beleidsnetwerken genoemd.  Er is voldoende geschreven over deze andere manier van werken voor ambtenaren en bestuurders, de gevolgen voor volksvertegenwoordigers zijn echter tot nu toe onderbelicht gebleven. In dit artikel richten we ons dan ook op de volksvertegenwoordigers.

Voordat we nader ingaan op de gevolgen van die andere manier van werken voor de verantwoording aan en controle door volksvertegenwoordigers, gebruiken we de metafoor van een reis om netwerksturing wat meer te duiden:

———————————————————————————————————–

Netwerksturing is als samen een reis maken. Van tevoren is bepaald of het een zomer- of wintervakantie wordt, of het een actieve of relax-reis zal zijn, wie er allemaal mee gaan en ook zijn afspraken gemaakt over het budget dat een ieder inbrengt. Degenen die dat bepalen gaan niet mee op reis, zij zijn de thuisblijvers.

Vervolgens gaat de reis van start, de reizigers bepalen samen de koers, gaan eens rechts als de meerderheid dat nodig vindt, dan weer links om anderen ook tevreden te houden en wijken, als dat door omstandigheden bijvoorbeeld een afgesloten weg nodig is, af van de geplande koers. Uiteindelijk komen de reizigers aan op hun bestemming; de plek die het best voldoet aan de wens van alle medereizigers te samen en die past binnen de afspraken die de thuisblijvers hebben meegegeven.

————————————————————————————————————-

Het is aan de volksvertegenwoordigers om de kaders voor deze reis te bepalen en aan de colleges om de reis samen met anderen te maken met de daarbij behorende nadere keuzes die gemaakt moeten worden. Maar hoe gaat het met de verantwoording van het college aan de volksvertegenwoordigers? En hoe controleer je als volksvertegenwoordiger? Wederom in de beeldspraak: zijn een ansichtkaart en vakantiefoto’s van de eindbestemming voor u voldoende? Of wilt u ook het reisverslag ontvangen? En wat doet/kunt u daarmee?
Wij hebben onderzoek gedaan hoe de controle door en verantwoording aan volksvertegenwoordigers het beste ingericht kan worden in netwerksturing.[1] Daarbij gaan we er vanuit dat er een weloverwogen besluit is genomen om de reis gezamenlijk te maken, een keuze die expliciet gemaakt moet worden gezien de gevolgen van deze keuze voor de rol van volksvertegenwoordigers.

Kaders stellen en controleren
Bij traditionele beleidsvorming worden de kaders van tevoren vastgesteld door de volksvertegenwoordigers en staan de kaders vast gedurende het beleidsproces. Deze kaders zijn daarna richtinggevend voor de uitvoering van het beleid. De volksvertegenwoordigers kunnen op basis van de kaders controle en toezicht houden op de beleidsuitvoering. In netwerksturing vindt de kaderstelling op een andere manier plaats dan bij traditionele beleidsvorming. De kaderstelling in netwerksturing kenmerkt zich door een reeks aan beslissingsmomenten waarbij de kaders het resultaat zijn van de interactie tussen de betrokken actoren. Bovendien kunnen de kaders in loop van tijd worden bijgesteld door veranderende omstandigheden of nieuwe inzichten. Daarnaast bestaan de kaders minder uit SMART geformuleerde doelen; het formuleren van een ambitie als einddoel is voldoende.
Tot slotte is het in netwerksturing lastig het totale kostenplaatje in beeld te hebben en daarom ligt het meer voor de hand dat volksvertegenwoordigers maximum budgetten beschikbaar stellen die besteed mogen worden voor een beleidsopgave. Dit alles is een meer dynamische vorm van kaderstelling. Doordat in netwerksturing de kaders op een andere manier tot stand komen, vraagt dit om een andere manier van controleren. In netwerksturing is systeemverantwoording meer gepast. Dit houdt het volgende in. Bij de kaderstelling maken de volksvertegenwoordigers en de colleges afspraken over welke partijen mee doen in het netwerk, hoe het proces gaat lopen en wat de rolverdeling tussen alle actoren is. Deze afspraken moeten ervoor zorgen dat het netwerk goed functioneert. De volksvertegenwoordigers controleren vervolgens of het systeem en de procedures in het netwerk voldoen aan de gemaakte afspraken. In vergelijking met traditionele controle ligt de nadruk veel meer op het proces dan op tussenresultaten. Indien het systeem voldoet aan de gemaakte afspraken kunnen de volksvertegenwoordigers erop vertrouwen dat het systeem goed functioneert om uiteindelijk tot de gewenste resultaten te komen.

———————————————————————————————————

Om de werking van systeemverantwoording te illustreren, passen we het begrip toe op het metafoor van het maken van een reis. De thuisblijvers controleren of het reisgezelschap zich houdt aan de gemaakte afspraken. Als de reizigers in hun reisverslag (met foto’s en filmpjes!) laten zien dat zij doen wat er is afgesproken, kunnen de thuisblijvers erop vertrouwen dat de reis goed verloopt en hoeven zij zich geen zorgen te maken over het eindpunt van de reis.

———————————————————————————————————–

Naast systeemverantwoording is het in netwerksturing belangrijk dat er procedurele afspraken gemaakt worden over de inrichting van het beleidsproces. Hierbij kan gedacht worden aan afspraken over wie waarvoor verantwoordelijk is, wat er moet gebeuren en hoe dit gedaan wordt. Verder is het belangrijk dat de voortgang van het beleidsproces op een overzichtelijke en heldere manier gepresenteerd wordt, waarbij meer gefocust wordt op het proces dan het bereikte effect. Ten slotte is het in netwerksturing belangrijk dat er momenten worden vastgelegd waarop verantwoording wordt afgelegd en dat er geëxperimenteerd wordt met de controle en toezicht in netwerksturing om hieruit lessen te kunnen trekken voor nieuwe beleidsnetwerken.

Tips en trucs
De aanbevelingen uit de eerder genoemde scriptie hebben we ‘vertaald’ naar de metafoor van op reis gaan en aangevuld met de lessen uit het rekenkameronderzoek naar netwerksturing. Dit leidt tot de volgende suggesties aan statenleden en raadsleden die te maken hebben of krijgen met sturen in netwerken:

• Maak een bewuste keuze om gezamenlijk op reis te gaan, houdt daarbij rekening met de gevolgen die dat heeft voor de rol van de ‘thuisblijvers’.
• Formuleer de afspraken in afstemming met de reizigers en biedt de andere ‘thuisblijvers’ voldoende ruimte voor hun inbreng. Neem/geef de tijd voor een zorgvuldige voorbereiding van de reis, zeker als het reisgezelschap nog niet een hecht netwerk is.
• Veelal zal een SMART geformuleerde doelstelling niet passen dan wel onvoldoende bewegingsruimte bieden voor de reizigers. Het formuleren van een ambitie als reisdoel volstaat.
• Geef ruimte om, binnen het overkoepelende reisplan voor de langere termijn, aanpassingen in het reisschema te maken als veranderende omstandigheden of nieuwe inzichten daartoe aanleiding geven.
• Doordat het precieze verloop van de reis niet vooraf bepaald wordt en te bepalen is, is het lastig om het kostenplaatje voor de reis al compleet te hebben. Daarom ligt het voor de hand om een budget aan te geven dat u maximaal wilt toekennen aan deze reis. Wat niet nodig is vloeit terug, meer uitgeven zonder uw expliciete toestemming is sowieso geen optie.
• Als u het reisgezelschap kent en weet dat zij eerder succesvol op reis zijn geweest, hoeven er mogelijk minder reisafspraken gemaakt te worden dan wanneer het gezelschap voor het eerst samen op reis gaat. In alle gevallen is het goed om af te spreken wie waar voor verantwoordelijk is en hoe de contacten met de thuisblijvers worden vormgegeven.
• Omdat het eindpunt van de reis veelal wat verder in de toekomst ligt, is het van belang dat de reizigers het reisverslag aan de thuisblijvers presenteren. Onderweg valt er immers nog niet zoveel te zeggen over het eindpunt van de reis.
• Alle thuisblijvers nemen kennis van het gezamenlijke reisverslag en krijgen de mogelijkheid om hun op- en aanmerkingen mee te geven voor het vervolg van de reis.
• Thuisblijvers geven van te voren aan op welke momenten zij in ieder geval een reisverslag willen ontvangen.

Elke reis is anders en biedt aanknopingspunten voor verbetering van een volgende reis. Experimenteer, accepteer dat niet altijd alle onderdelen van de reis succesvol zullen zijn, pak de vakantiefoto’s en reisverslagen er nog eens bij en geef aan wat je de volgende keer graag anders wilt doen.

Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven.

Footnotes

• Lissa Tonnema, Toezien op een netwerk: hoe doe je dat? Masterthesis Bestuurskunde, specialisatie Beleid en Advies. Radboud Universiteit Nijmegen, oktober 2017. 
• Rekenkamer Oost-Nederland, Handvatten PS voor netwerksturing, juni 2016.