Democratische paradox

Onlangs bleek bij het debat over de afschaffing van de referendumwet weer dat de behoefte aan responsief bestuur, aan bestuur dat (liefst ‘instant’) tegemoet komt aan verlangens en opvattingen die in de samenleving leven, groot is. Afschaffing van de referendumwet kon op flink wat verontwaardiging rekenen: is het bestuur eigenlijk wel geïnteresseerd in wat burgers vinden en als dat niet zo is, is dat dan niet bizar in een democratische politieke orde? En dat nog wel in een tijd van Code-Oranje: als het bestuur niet snel beter naar burgers gaat luisteren, dan is het te laat en vervreemdt het volledig van diezelfde burgers.  

Een van de argumenten in het debat van regeringszijde is de bestuurbaarheid van Nederland. Als over van alles en nog wat referenda worden gehouden, komt het dan nog wel eens tot besluiten die nodig zijn om Nederland veilig(er), welvarend(er) en duurzamer te maken? En schort het niet veel te veel aan effectiviteit van het bestuur, bijvoorbeeld als het gaat om de energietransitie (veel gepraat, weinig actie), veiligheid (met politieke partijen die adverteren dat ze een eind maken aan de situatie dat ‘de helft van de aangiftes bij de politie blijft liggen’) en generatie-overstijgende werkloosheid en armoede of kwalitatief tekortschietende zorg voor ouderen.
Kortom, het in de bestuurswetenschap vertrouwde dilemma tussen responsiviteit en effectiviteit stak weer eens de kop op. In deze bijdrage gaan we het debat niet herhalen. Ons idee is dat bestuur zowel responsief als effectief moet zijn. Is het bestuur te weinig responsief, dan verliezen burgers hun vertrouwen in het bestuur.  Is het bestuur te weinig effectief, dan verliezen burgers hun vertrouwen ook in het bestuur, ook al wordt nog zo goed naar hen geluisterd en kunnen burgers volop participeren in de publieke besluitvorming.
De vraag of responsiviteit en effectiviteit te verzoenen zijn, benaderen we op twee manieren. Ten eerste beschouwen we de spanning tussen effectiviteit en responsiviteit als een contextueel vraagstuk. Het gaat er niet om een categorische keuze te maken (zoals velen in het debat over bijvoorbeeld de referendumwet overigens wel doen), maar om te kijken naar in welke contexten welke ‘mix’ gepast is. Daarmee beogen we bij te dragen aan verstandige keuzes voor bestuurders. Uiteindelijk gaat het er immers om hoe bestuurders omgaan met de spanning tussen effectiviteit en responsiviteit. Welke keuzes maken zij en welke trade-offs doen zich voor tussen deze ‘ontwerpparameters’ van goed bestuur? De contextuele benadering en het handelingsperspectief van bestuurders levert, zoals we betogen, een meer vruchtbare benadering op dan het maar blijven hameren op de uiteindelijk valse tegenstelling tussen effectief en responsief bestuur.
Ten tweede ligt de uitdaging in het zoeken van een nieuwe synthese: hoe kunnen we de prinicipes van responsiviteit en effectiviteit op een hoger niveau met elkaar verbinden? Ofwel hoe kunnen we de dialoog tussen bestuur en samenleving op een nieuwe en vernieuwende manier vormgeven?

Het dilemma?
Tussen hartstochtelijke voorstanders van meer directe democratie en burgerparticipatie enerzijds en die van degelijk bestuur en de principes van de rechtsstaat anderzijds, elk overlopend van het eigen gelijk, lijkt sprake van een heftig debat. Voor de voorstanders van directe en participatieve democratie staat veel op het spel. Ze verklaren de onvrede en het cynisme van burgers over en de antipathie tegen het bestuur vooral langs de band van het in zichzelf gekeerd bestuur. Burgers kunnen weliswaar over van alles en nog wat meepraten, maar telkens blijkt weer dat het bestuur als het erop aan komt de eigen voorkeuren voorop stelt. Zelfs krachtige instrumenten als een referendum worden uiteindelijk opzij geschoven om politieke (lees coalitie)motieven dan wel de reputatie van Nederland in Europa. Het in zichzelf gekeerd bestuur heeft hierdoor veel aan legitimiteit verloren en, zo betogen de participatiedemocraten, dat kan via meer directe vormen van (doe-)democratie weer worden herwonnen.

De critici van de participatiedemocratie, die zich in het debat wat minder lijken te roeren, bedienen zich van drie argumenten. Ten eerste het argument dat het bestuur al enorm responsief is: als er flink wat publieke verontwaardiging ontstaat over welke ‘misstand’ dan ook, kan een Haagse reactie (of een reactie vanuit het stadhuis) eigenlijk niet uitblijven. Die volgt dan ook steevast, doorgaans in de vorm van beleidsmatig meebewegen, doorgaans geleidelijk en incrementeel (kijk maar eens naar de discussie over Lelystad, en zelfs – ook al duurt het lang en zijn de belangen groot – ten aanzien van de gasboringen in Groningen of migratie). Als het al aan iets ontbreekt in het Nederlands bestuur, zo betogen deze critici van de participatiedemocratie, is het in ieder geval niet aan responsiviteit. Ieder incident – van Fipronil tot de Panamapapers – dwingt het bestuur tot reageren. Ten tweede kan met meer responsiviteit eigenlijk nauwelijks legitimiteit worden gewonnen, zo wijst (internationaal) onderzoek uit (bijvoorbeeld het onderzoek van Bo Rothstein naar de ‘quality of government’). Legitimiteit ontstaat vooral door effectief en onpartijdig bestuur. Het mechanisme dat hier achter zit is dat participatie, directe democratie en debat juist het verschil en het conflict benadrukken (en daarmee exclusief werken) en dat effectief en onpartijdig bestuur inclusief werken. Een gebrek aan responsiviteit kan omgekeerd wel legitimiteitsverlies veroorzaken. Ten derde kan een teveel aan responsiviteit volgens de critici van de participatiedemocratie wel de effectiviteit van het bestuur aantasten. Zo leidt iedere reactie op incidenten – van Fipronil tot de Panamapapers – weer tot ad hoc maatregelen en bijkomende regels waarvan het maar de vraag is of ze bijdragen aan effectief bestuur op de lange termijn.
Kortom, er lijkt zich zowaar een dilemma voor te doen?

Een contextuele benadering
Kan de kracht van beide stromingen worden gecombineerd? ‘En-en’ in plaats van ‘of-of’. Als je dieper graaft naar de onderliggende waarden dan hoeven deze ogenschijnlijk tegengestelde richtingen elkaar ook niet te bijten en kunnen er nieuwe vormen gevonden worden om beide perspectieven met elkaar te verbinden. Wat er onder het concept van een responsief bestuur ligt is de diepe behoefte van burgers en samenleving om gehoord te worden en het vertrouwen te hebben dat de overheid de juiste dingen doet. De onderliggende waarde van een bestendig bestuur is het bewaken van het algemeen belang, de lange termijn en de leverbetrouwbaarheid. Kortom, aan beide kanten zeer legitieme behoeften en valide waarden.

Een eerste stap die je als overheid hierin kunt zetten is de waarde van beide kanten erkennen en er meer situationeel mee om te gaan. In sommige situaties zul je dus responsief moeten optreden en in andere zal je dan weer meer je eigen koers moeten varen. Bijvoorbeeld, het is belangrijk dat burgers zich opwinden over bomen die gerooid worden in de berm van de snelweg, maar dit is maar de helft van het verhaal, want voor de lange termijn is het juist nodig dat voor de bosverjonging. En bovendien blijkt het belangrijk te zijn voor de verkeersveiligheid. Dus dankjewel beste burger voor je terechte bezorgdheid en betrokkenheid, maar we gaan door met onze werkzaamheden. Het is bovendien ook niet zo dat we als burger overal inspraak in willen. In een aantal gevallen willen we gewoon een daadkrachtige overheid die het vanuit haar eigen expertise voor ons regelt.
Dit vergt van de overheid bovengemidddelde communicatievaardigheden. Het gaat daarbij niet om het eenzijdig proberen te verkopen van het eigen gelijk, maar om het meenemen van de samenleving in de spanningsvelden waar je als overheid mee te maken hebt. Tonen dat het vraagstuk niet eenduidig is, dat er steeds twee kanten aan het verhaal zitten en erkennen dat beide kanten hun waarde hebben. Bijv. enerzijds is er het aspect van verkeersveiligheid, maar anderzijds het aspect van ecologische duurzaamheid en in dit specifieke geval kiezen we voor X of Y om die en die reden. Een goede bestuurlijke communicator maakt zijn/haar afwegingen zichtbaar en inzichtelijk.

Op zoek naar synthese
Hoe zouden bestuurders het beste van twee werelden kunnen gebruiken. Wat ons betreft door op zoek te gaan naar een nieuwe dialoog tussen samenleving en bestuur, waarin responsiviteit en effectiviteit worden verzoend. De ontwerpcriteria voor een dergelijke open dialoogvorm kunnen er dan als volgt uitzien:

• Langetermijn overwegingen. Een dialoog (of is het eerder eenrichtingsverkeer) mag niet blijven steken in het op een slaafse ‘u vraagt wij draaien’-manier reageren op incidenten. Het moet ook en vooral het geheel en de langere termijnimplicaties in het oog houden.
• ‘Leuker kunnen we niet maken’. Deze dialoog vereist de eerlijkheid om als overheid vanaf het begin duidelijk de grenzen aan te geven, ook al zal dat niet meteen op applaus worden onthaald. Dit eerder dan tegen elke kost te willen ‘pleasen’ en achteraf te moeten teleurstellen.
• Brede participatie. De vraag dient gesteld te worden: zijn het een aantal mondige burgers of bevlogen drukkingsgroepen die het publieke forum beheersen of wordt er ook geluisterd naar de stem van de zwijgende meerderheid? Zijn alle Catalanen voor de onafhankelijkheid of is het eerder de stem van een beperkte, maar wel goed georganiseerde en mondige groep? Als je over ‘de wisdom of the crowd’ spreekt, moet je die crowd ook in zijn geheel meenemen. Het feit dat populisten overal ter wereld nu kunnen putten uit een sterk gevoel van niet gehoord te worden dat leeft bij grote groepen burgers, bewijst juist dat dat nog onvoldoende gebeurt.
• Gestructureerd responsief. Responsiviteit moet ook met goede afspraken worden geregeld. Anders leidt dit alleen maar tot frustratie en cynisme, waarbij burgers eerst het vals gevoel krijgen dat alles mogelijk is om vervolgens te zien dat er van hun prachtige dromen niets in huis komt.

Deze dialoog vereist leiderschap van de bestuurders en eigenaarschap van de samenleving. Leiderschap van de bestuurders betekent: het durven ingaan tegen gemakkelijkheidsoplossingen en het plakken van pleisters op de korte termijn en het durven innemen en beargumenteren van een eigen standpunt zonder meteen te buigen onder publieke druk.
Eigenaarschap van de participerende samenleving betekent: medeverantwoordelijk- heid nemen voor zowel de zaken die goed én die verkeerd lopen in de samenleving en niet meteen naar de overheid kijken en verwachten dat die voor alles de oplossing moet en kan bieden. Het is niet de politie die Nederland veilig maakt, dat doen wij allemaal. Hoe gemakkelijk is het daarentegen om tegen de overheid aan te schoppen voor al haar bemoei- en regelzucht en bureaucratie en vervolgens als eerste te piepen als er toch iets misgaat. Op en dieper niveau vereist dit het loskomen van het idee dat de samenleving maakbaar is en dat de overheid er is om als papa en mama ervoor te zorgen dat alle risico’s worden uitgebannen. We leven nu eenmaal in een risicovol universum en daarin hebben wij als volwassen burgers ook onze verantwoordelijkheid te dragen.
De uitdaging is nu om een vorm voor deze dialoog te vinden die past bij de noden van de eenentwintigste eeuw. Hoe gaat die er concreet uitzien? Als we de principes die we in dit artikel vooropstellen meteen op deze vraag toepassen, dan moet de conclusie zijn dat antwoord niet alleen maar van ‘deskundigen’ kan komen, maar juist vanuit de dialoog moet ontstaan. Inhoud en methode moeten immers naadloos op elkaar aansluiten. Daarom de uitdaging aan de lezer: Welke ideeën heb jij om deze dialoogvorm concreet vorm te geven? En welke vormen zijn er eigenlijk al die hun nut hierin hebben bewezen?