De nieuwe Thorbecke

De staatscommissie Parlementair Stelsel, ook wel commissie-Remkes genoemd, rondde in december 2018 haar werkzaamheden af met een lijvig en interessant rapport[1]. Het is maar de vraag of het vele en grondige werk dat is verzet uiteindelijk veel impact zal hebben. Op basis van het verleden en op basis van wat de commissie en het secretariaat wel – én niet – gedaan hebben, ben ik er niet optimistisch over.

De opdracht van deze staatscommissie was ‘de regering te adviseren over de toekomstbestendigheid van het parlementair stelsel’ (p.19). Die opdracht is ontleend aan de eerder door de Eerste Kamer aangenomen motie-Duthler c.s.

Heel verstandig heeft de commissie van meet af aan een duidelijke koppeling gelegd tussen democratie en rechtsstaat. De commissie heeft ook de moeite genomen de waarden van de democratische rechtsstaat in beeld te brengen (zie ook hoofdstuk 2). En, in de daarop volgende hoofdstukken, brengt de commissie ontwikkeling en functioneren van het parlementaire stelsel in beeld. Daarbij gaat zij ook in op tekortkomingen in het stelsel en de (externe) factoren die daar mede verantwoordelijk voor zijn.

Groot aantal aanbevelingen
De grondige analyse leidt vervolgens tot een wel heel groot aantal aanbevelingen voor verandering: maar liefst 83. Variërend van kleine aanpassingen tot vrij fundamentele wijzigingen, waar grondwetswijziging voor nodig is. Voorstellen betreffen onder meer de mogelijkheid van constitutionele toetsing van nieuwe wetten, beperkte wijziging van het kiesstelsel, invoering van een rechtstreeks gekozen formateur, de invoering van een bindend referendum (overigens aan hoge drempels gebonden) en een beperkt recht voor de Eerste Kamer om wetsvoorstellen terug te zenden naar de Tweede Kamer.

Naast realistische en uitvoerbare adviezen zijn er ook adviezen die de wenkbrauwen doen fronsen. Bijvoorbeeld het advies de binding van coalitiefracties in de Eerste Kamer aan het kabinet losser te maken. Hoe? Door feitelijk handelen (p.370).

Rol van de Eerste Kamer
Opvallend – voor wie de voorgeschiedenis van deze staatscommissie nog een beetje kent – is dat verder niet of nauwelijks kritisch wordt ingegaan op de rol van een in de praktijk meer en meer (partij)politieke rol van de Eerste Kamer. Dat is pikant want juist ergernis over die (oneigenlijk geachte) rol van de chambre de réflexion lag ooit ten grondslag aan deze commissie[2]. Het zou kunnen (bewijs heb ik er niet voor) dat een oververtegenwoordiging van voormalig Eerste Kamerleden in de commissie – maar liefst vijf van de acht leden – daarbij een rol heeft gespeeld.

De commissie-Remkes geeft, verstandig als ze is, telkens exact aan voor welk probleem binnen het stelsel een aanbeveling geacht wordt een oplossing te vormen. Dat om garbage can-achtige toestanden – oplossingen op zoek naar een probleem – uit te sluiten. Mooi en degelijk werk dus. En toch… Toch ben ik weinig optimistisch over de doorwerking. Waarom dan?

Lessen uit het verleden
Een reden daarvoor – maar misschien niet de meest overtuigende – is dat het met de adviezen van staatscommissies, die zich met de structuur van democratie en bestuur bezig hebben gehouden, nooit goed is afgelopen. Staatscommissies – Cals – Donner, Biesheuvel, Elzinga, Wallage en vele andere – hebben meer of minder verstrekkende voorstellen gedaan. Daarvan is niets of maar weinig (Elzinga over dualisering van het lokaal bestuur) terechtgekomen. Die lessen uit het verleden had de commissie Remkes beter ter harte moeten nemen.

De commissie had consequent(er) moeten kiezen uit twee opties. Of aanbevelingen formuleren van incrementele aard, gericht op muddling through, het stapje voor stapje verbeteren van het bestaande stelsel. Of de rol op zich nemen van een soort ‘nieuwe Thorbecke’ en een wezenlijk ander stelsel schetsen, zonder zich al te veel te bekommeren om de haalbaarheid op korte termijn van haar adviezen.

De incrementele benadering die de commissie heeft gekozen, is begrijpelijk maar roept vele vragen op. Bijvoorbeeld de vraag naar de samenhang tussen de verschillende aanbevelingen, die Elzinga elders heeft gesteld. Maar ook de vraag waarom sommige voor de hand liggende aanbevelingen ontbreken. Bijvoorbeeld aanbevelingen gericht op het onmogelijk maken van tussentijdse zetelroof, door in de Kieswet eindelijk het bestaansrecht van partijen te erkennen. Daardoor zou het ook mogelijk worden te regelen dat zetels (in parlement, Provinciale Staten of gemeenteraad) niet eigendom van de individuele bekleder zijn, maar van een partij.

Implementatie
De grootste tekortkoming binnen de benadering die de commissie wel heeft gekozen, is dat geen enkele aandacht aan de implementatie van de aanbevelingen wordt geschonken. Natuurlijk, dat is politieke besluitvorming. Maar het is ook meer dan dat: wetenschappelijke onderbouwing, ambtelijke voorbereiding en uitwerking, maatschappelijke lobby voor of verzet tegen, een verstandige of minder verstandige aanpak of strategie et cetera.

Het zou mooi geweest zijn als de commissie, bijvoorbeeld, verkend zou hebben waar politieke en maatschappelijke steun of weerstand te vinden zou zijn voor haar aanbevelingen en hoe je daar op in zou kunnen spelen. Zeker wat betreft de belangrijkste aanbevelingen (welke van de 83?). Maar, helaas, niets van dat alles. De kans dat er met het vele werk van de commissie ook echt iets gedaan zal worden, wordt er jammer genoeg niet groter op.

De nieuwe Thorbecke
Een hele andere benadering, die de commissie niet gekozen heeft maar die wel interessant had kunnen zijn, noem ik die van de ‘nieuwe Thorbecke’. Veel elementen uit ons bestuurlijke en democratische stelsel dateren nog uit de tijd van de briljante Thorbecke. Volgens velen – D66 bijvoorbeeld, ooit – zijn ze inmiddels wel aan een fundamentele herziening toe. Niet zo raar eigenlijk, na bijna 175 roerige jaren.

Wetend hoe weinig van het praktisch incrementalisme van vele voorgaande commissies terecht is gekomen, had deze commissie kunnen kiezen voor een niet-pragmatische benadering. De commissie had kunnen kiezen voor het schetsen van een (op sommige punten) wezenlijk ander stelsel; een stelsel bijvoorbeeld met gekozen bestuurders, zonder de Eerste Kamer, met meer directe democratie, een fundamenteel andere Kieswet (misschien wel met een stevige kiesdrempel voor nieuwkomers om verdere versplintering te voorkomen).

De ‘nieuwe Thorbecke’ is een langere termijn project. Iets om naar toe te werken, vanaf de eerstvolgende kabinetsformatie. Een stip op de horizon nog maar. Maar wel een belangrijke en hoogstnoodzakelijke. Jammer, maar ook wel begrijpelijk, dat de commissie daar niet voor heeft gekozen. En, eerlijk gezegd, ook nauwelijks te verwachten zolang we werken met politiek keurig representatieve staatscommissies, opgeleukt met enkele vooraanstaande wetenschappers.

Bron van kennis
Ook al ben ik dus somber over de uitvoering van de aanbevelingen van de commissie, het rapport zal zeker een nuttige rol spelen. Als bron van kennis omtrent het functioneren en soms disfunctioneren van het huidige parlementair stelsel heeft het rapport zeker een eigenstandige waarde. En, wie weet, misschien zullen sommige aanbevelingen uiteindelijk meer succes hebben dan ik nu inschat. Ik wens het de commissie en het secretariaat graag toe.

Noten

[1] Lage Drempels, Hoge Dijken. Democratie en rechtsstaat in balans. Eindrapport van de Staatscommissie Parlementair Stelsel. Amsterdam: Boom, 2018. 384 pag. Bijlagen.
[2] Zie verder mijn bespreking van het tussenbericht van de Staatscommissie.