De archeologie van besluitvorming

De besluitvorming in Haagse arena’s beperkt zich over het algemeen tot het ‘wat’, het ‘hoe’ en de financiën. De politieke aandacht voor het ‘waartoe’, de impact en de beoogde output van de ingeslagen weg vervaagt dan al snel. In het proefschrift Archeologie van besluitvorming gaat Hans Boom in op de achterliggende, hogere doelen van publieke projecten. Timmer de boel niet te snel dicht met knellende kosten- en batenanalyses, luidt een van zijn aanbevelingen.

Zoals bekend is de aanleg van de Betuweroute niet onomstreden geweest. Nog steeds kunnen vraagtekens worden gezet bij het nut en de noodzaak van railgoederenvervoer anno de 21^e eeuw. Is de Betuweroute niet een technologisch achterhaalde vervoerswijze? Waarom was – en bleef – het een overheidsproject en waarom mislukte een publiek-private samenwerking, zoals oorspronkelijk de bedoeling was? En is het eigenlijk niet wonderbaarlijk dat de aanleg van de 180 kilometer railinfrastructuur slechts een half jaar vertraging heeft opgelopen en de kostenstijging bij dat alles beperkt kon blijven tot 4 procent ten opzichte van de oorspronkelijke calculaties?

Cocktail
In het proefschrift Archeologie van besluitvorming; een onderzoek naar de voorgeschiedenis van twee grote projecten, de Betuweroute en ICT in het Onderwijs analyseert Hans Boom de achterliggende, hogere doelen van publieke projecten. Wat ging er aan deze projecten vooraf? En hoe komt het dat vragen die aanleiding waren voor de projecten gaandeweg uit beeld raakten?

Het is niet de formele start van overheidsprojecten die de politieke en bestuurlijke agenda bepaalt, noch robuuste besluitvorming en bestuurlijke vertrekpunten. Het is een ‘cocktail van private en publieke belangen en toevallige, historische kiemen’, concludeert Boom in zijn proefschrift. Zo ontstond een groot en risicovol overheidsproject dat uiteindelijk wel gerealiseerd kon worden, maar waarbij de oorspronkelijke doelstellingen ervan behoorlijk waren vervaagd. Het project stond dan ook van meet af aan onder stevige bestuurlijke en maatschappelijke druk. 

Systeemkenmerken
Tot nu toe is er weinig onderzoek gedaan naar het ontstaan van grote overheidsprojecten. Dit proefschrift laat zien dat inzicht in de oorspronkelijke beweegredenen verklaringen biedt voor de dynamiek (en het gebrek daaraan) van het openbaar bestuur. Het is dan ook fascinerend om – in dit geval beschreven door een insider  – te lezen welke ‘systeemkenmerken’ een railinfraproject als de bouw van de Betuweroute bezat in een politiek-bestuurlijke periode die gekenschetst kan worden als ‘het stroperigheidsvertoog dat langzamerhand overgaat in het poldermodelvertoog’. Met als kenmerken een ingewikkelde en weinig doorzichtige besluitvormingsstructuur, een onduidelijke verantwoordingsstructuur, een sterke spreiding van hindermacht en een omvangrijke en pluriforme besluitvormingsarena. Daarnaast was er sprake van een overmatig en beschermend en remmend bestuursrechtelijk systeem, een groot aantal schakels en doublures in de besluitvorming, een lange doorlooptijd en een sterke mate van onbeweeglijkheid. Dit alles vraagt om veel flexibiliteit en doorzettingsvermogen van het (ambtelijk) management.

Democratische controle
Sinds die tijd is er in dat opzicht weinig veranderd, want ook met de komst van de nieuwe Omgevingswet (in 2021) en een sterkere Europese regelgeving blijven de systeemkenmerken naar verwachting recht overeind. Voor megaprojecten blijft ook nu gelden dat het eigenlijke beginpunt veel eerder plaatsvindt dan menigeen dacht. Visies en uitgangsposities worden in een vroeg stadium geformuleerd terwijl de economische, maatschappelijke en bestuurlijke omstandigheden zich inmiddels alweer wijzigen.

De toepasbaarheid (nut en noodzaak) wordt dan feitelijk niet meer getoetst. De eerste projectstappen – definieer het probleem en formuleer oplossingsrichtingen – verdwijnen uit beeld. Hierdoor ontbreekt een duidelijke visie bij de formele start. Het oorspronkelijke doel van de projecten speelt dan al gauw geen rol meer, zoals ook bij de Betuweroute het geval was. Dat maakte de democratische controle ook zo lastig.

Visie
De besluitvorming in Haagse arena’s beperkt zich over het algemeen tot het ‘wat’, het ‘hoe’ en de financiën. De politieke aandacht voor het ‘waartoe’, de impact en de beoogde output van de ingeslagen weg en vervaagt dan al snel. Besteed meer aandacht en tijd aan het tot stand brengen van een visie waarop projecten moeten stoelen, luidt het advies van Boom. Laat ruimte voor andere invalshoeken en aan verbeelding. Timmer de boel niet te snel dicht met knellende kosten- en batenanalyses. Pas op voor onomkeerbare beslissingen. Bouw ruimte in om tussentijds te kunnen heroverwegen en blijf geconcentreerd op de verlangde output van projecten. Aanbevelingen die we ons gezien de uitdagingen anno 2019 zeker ter harte kunnen nemen.

Hans Boom (2017) Archeologie van besluitvorming; een onderzoek naar de voorgeschiedenis van twee grote projecten, de Betuweroute en ICT in het Onderwijs, ISBN 978-94-6332-208-9, 289 pagina’s, Universiteit van Tilburg.