In overheidsland is het Instituut voor Publieke Sector Efficiëntie Studies (IPSE Studies) vreemde eend in de bijt. Met een aantal econometristen in dienst brengt het instituut op kwantitatieve wijze de doelmatigheid en productiviteit van de (semi)overheid in kaart. Eind vorig jaar presenteerde het IPSE de laatste resultaten van dit onderzoek. Onderzoekers Alex van Heezik en Thomas Niaounakis vertellen over de aanleiding en werkwijze van het IPSE-onderzoek en een aantal opvallende resultaten. Wat blijkt? Het is best goed gesteld met de productiviteit binnen de publieke sector.
Efficiëntie gaat in feite over de verhouding tussen kosten en prestaties. Om die verhouding te bepalen is het dus noodzakelijk om beide in kaart te brengen. Het meten van kosten is meestal niet zo’n probleem, aldus Van Heezik en Nianounakis. Lastiger lijkt het om de prestaties van overheidsorganisaties te vertalen naar cijfers en vervolgens op waarde te schatten. Het ontbreekt bijvoorbeeld aan marktprijzen als objectieve waarderingsgrondslag. Daarnaast zijn prestaties moeilijk vergelijkbaar: sommige sectoren zijn te verschillend om tegen elkaar afgezet te worden. Soms zijn de gegevens überhaupt niet beschikbaar. Dit alles maakt veel onderzoekers terughoudend om onderzoek te doen naar de doelmatigheid van publieke dienstverlening.
Toch is er meer mogelijk dan wordt gedacht. Volgens de onderzoekers zijn overheidsprestaties gemakkelijker in cijfers te vatten dan veel mensen veronderstellen. Een voorbeeld zijn de kosten van de veranderingen in het primair onderwijs ten opzichte van de baten die deze veranderingen hebben opgeleverd in de vorm van prestaties (de productiviteitsontwikkeling). Die kunnen bijvoorbeeld worden uitgedrukt in het aantal schoolgaande leerlingen en de prestaties bij rekenen en leesvaardigheid.
‘Lastiger is om de prestaties van overheidsorganisaties te vertalen naar cijfers en op waarde te schatten’
Doelmatigheid en efficiëntie worden beïnvloed door allerlei factoren. Denk aan de bedrijfsvoering, het management, economische factoren, het HR-beleid, en de overall processen binnen een organisatie. Van veel diensten kun je minstens een paar aspecten meten. Mits je dan genoeg vergelijkingsmateriaal of trends binnen een bepaald tijdsbestek hebt, kun je aardige conclusies trekken. Het motto van Van Heezik en Nianounakis is: iets meten is beter dan niets meten. Ook met een beperkt aantal gegevens kun je een mooie indicatie krijgen van de efficiëntie van een overheidsdienst.
Ziekte van Baumol
Als de onderwijsprestaties worden afgezet tegen de onderwijskosten over een periode van meerdere jaren ontstaat een beeld van de productiviteitsontwikkeling. Volgens de Wet van de beroemde Amerikaanse econoom Baumol zijn de mogelijkheden om productiviteitsverbeteringen in de publieke sector te realiseren beperkt, en zijn verslechteringen waarschijnlijker. En die economische wet, ook wel Ziekte van Baumol genoemd, zou ook opgaan voor veel andere publieke diensten. Dat komt doordat veel overheidsdiensten relatief arbeidsintensief zijn, zeggen Van Heezik en Niaounakis. Arbeidsdeling en -verdeling, specialisatie, innovatie, mechanisering en automatisering zijn in de publieke sector lastig te realiseren, terwijl de lonen moeten meegroeien met de markt om voldoende gekwalificeerd personeel aan te trekken.
De vraag is of dat klopt. Voor het antwoord op die vraag hebben de IPSE-onderzoekers de productiviteitsontwikkeling van een groot aantal publieke sectoren in kaart gebracht. Op die manier is na te gaan of de publieke dienstverlening inderdaad lijdt aan de Ziekte van Baumol. Is er sprake van een zwakke of zelfs negatieve groei van de efficiëntie of is er in de loop van de tijd wel degelijk productiviteitswinst geboekt? En nog belangrijker: krijgt de burger meer of minder waar voor zijn belastinggeld dan vroeger? Een voor de hand liggende derde vraag is: welke oorzaken liggen ten grondslag aan de gevonden resultaten? Waarom gaat de productiviteit in de ene sector omhoog en in de andere omlaag? Speelt het beleid hierbij een rol of zijn er andere verklaringen?
Winnaars
Van Heezik en Niaounakis maten de productiviteitsverandering in vijftien publieke sectoren sinds 1980. De sectoren zijn onderverdeeld in vier categorieën: veiligheid en justitie, netwerksectoren, onderwijs en zorg. Op de website Trends in Publieke Sector (TiPS) zijn de resultaten van onderwijs en veiligheid en justitie per sector in beeld gebracht en ook te downloaden.
De winnaars? Tot de best presterende sectoren op het gebied van productiviteit behoren de netwerksectoren (drinkwater-, spoor- en energiesector). Ook de productiviteit van de ziekenhuizen is flink toegenomen. Niet toevallig zijn dat allemaal sectoren waarin veel inzet van techniek mogelijk is. De productiviteit van het wetenschappelijk onderwijs is nog sterker gegroeid. Dat heeft vooral te maken met de financiering van de universiteiten. De bijdrage die zij van het rijk krijgen groeit minder hard dan de studentenaantallen. De middenmoters? De productiviteitsgroei van de geestelijke gezondheidszorg, het hoger beroepsonderwijs en gevangeniswezen is vrij bescheiden. Duidelijke verliezers zijn het middelbaar en voortgezet onderwijs, de politie en de rechterlijke macht. In al deze sectoren is de productiviteit lager dan in 1980.
Lessen
Ambtenaren kunnen verschillende beleidsinstrumenten inzetten om doelmatigheid van de publieke dienstverlening te stimuleren. Ze kunnen sleutelen aan de bekostigingswijze, veranderingen in de eigendomsverhoudingen aanbrengen en/of ingrijpen in de marktordening, bijvoorbeeld door introductie van concurrentieprikkels via benchmarking en -learning of door te sturen op schaalvergroting. Vooral dit laatste is de afgelopen decennia veel gebeurd. In alle publieke sectoren hebben veel fusies plaatsgevonden.
Deze fusies hebben de productiviteit in eerste instantie vaak vergroot, maar inmiddels is de schaal van veel publieke organisaties zo groot geworden dat de schaalnadelen groter zijn dan schaalvoordelen. Verdere schaalvergroting leidt nu juist tot een daling van de productiviteit. Dat is een van de lessen van het IPSE-trendonderzoek.
‘Beleidsinstrumenten zijn meestal niet universeel toepasbaar’
Andere lessen? Volgens Van Heezik en Niaounakis kan prestatiebekostiging prikkelen tot grotere productiviteit, zoals bijvoorbeeld blijkt uit de productiviteitstrend in het hoger beroepsonderwijs. De invoering van marktwerking lijkt over het algemeen weinig vruchten af te werpen, maar dat is dan ook halfslachtig gebeurd. Ook is duidelijk dat de beleidsinstrumenten meestal niet universeel toepasbaar zijn. Er is in veel gevallen maatwerk nodig om op een effectieve wijze in te grijpen.
Rest nog de vraag of de burger nu meer waar voor zijn belastinggeld krijgt dan voorheen. Voorop staat dat het moeilijk blijft om hier een eenduidig antwoord op te geven. De dienstverlening van de meeste onderzochte publieke sectoren is goedkoper geworden – sommige een stuk voordeliger, andere maar een beetje. Een groot deel van de publieke dienstverlening heeft dus geen of weinig last van de Ziekte van Baumol. Dat is een geruststellende conclusie voor de burger.
De belangrijkste conclusie van de onderzoekers is misschien nog wel dat efficiëntie binnen de publieke sector veel beter meetbaar is dan vaak wordt gedacht. Resultaten van publieke diensten zijn beter in cijfers uit te drukken dan gedacht, en met een combinatie van vergelijkingsonderzoek en trendstudies kom je een heel eind. Met als uitgangspunt: iets meten is beter dan niets meten.
Dit artikel is geschreven in samenwerking met het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Interessant? Neen, niet echt. Er staat dat het niet zo slecht gesteld is met de productiviteit van het overheidshandelen. Maar waarom? Het meten is moeilijk, maar beter dan niks doen.
Dat is een beetje de samenvatting.
Ik kom er niet van onder de indruk, vooral als ik lees dat voor het artikel is samengewerkt met BZK. Een ieder heeft er behoefte aan een zeker bestaansrecht te bewijzen.
Ik denk aan de ICT rampen bij de Belastingdienst en UWV, aan de mislukking van de Participatiewet, aan de desastreuze situatie op de woningmarkt, aan de toenemende onvrede over de decentralisaties in het sociaal domein, aan de toenemende inkomens- en vermogensongelijkheid.
Natuurlijk: het gaat goed met ons, we verkleinen de staatsschuld en mogen een grote mond opzetten in de EU.
Maar over die productiviteit en doelmatigheid lees ik eigenlijk niets.