Grenzeloos bestuur

In zijn recente signalement De rijksoverheid als middenbestuur stelt de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) dat de nieuwe rol en positie van de rijksoverheid – vanwege fundamentele maatschappelijke, economische en politieke verschuivingen in haar omgeving – als ‘middenbestuur’ moet worden aangeduid. Op bondige en overzichtelijke wijze stelt de ROB dat regionalisering, mondialisering (samen: ‘glokalisering’) en horizontalisering ertoe hebben geleid dat de rijksoverheid niet langer de centrale beleidsbepalende actor op het politiek-bestuurlijke speelveld is. In dit stuk kijk ik met een enigszins kritische blik naar de duiding van ‘middenbestuur’ die de ROB hanteert. Hoewel ik mij zeer kan vinden in de analyse van de ROB, vraag ik mij af of dit begrip wel een adequate beschrijving is van de positie en rol die de rijksoverheid in een ‘meerlagige’ (multi-level) omgeving inneemt. Ik maak twee kanttekeningen.

De beschreven trends hebben volgens de ROB de ‘politiek verplaatst’ naar het niveau van enerzijds de Europese Unie en anderzijds de provincies en gemeenten. Ook is de rol en invloed van maatschappelijke en private actoren groter geworden. De ROB stelt in het voorwoord al dat de rijksoverheid onderhevig is ‘aan middelpuntvliedende krachten’ en ‘het maken van beleid op tal van terreinen steeds vaker [moet] overlaten aan (regionale samenwerkingsverbanden van) gemeenten als ook aan de Europese Unie of andere internationale samenwerkingsverbanden.’

Verknopen
In de eerste plaatst wijkt het beeld van ‘middenbestuur’ nogal af van de inmiddels talrijke empirische bestuurskundige studies naar de invloed van internationalisering en ‘multi-level governance’ op de rol en het functioneren van nationale overheden. Deze studies tonen aan dat nationale overheden in zowel internationaal en in Europees verband gaandeweg opgaan in grensoverschrijdende bestuurlijke netwerken. In de literatuur worden deze ook wel aangeduid als European regulatory networks of in meer algemene zin als transgovernmental networks. Volgens deze studies verknopen onderdelen van nationale en regionale overheden zich met hun evenknieën in andere landen en ontwikkelen zij zich tot nieuwe bestuurlijke actoren met eigenstandige bestuurlijke centra.

Een voorbeeld is de organisatie van het toezicht op de financiële markten. De financiële marktautoriteiten van de Europese lidstaten, waaronder de Nederlandse Autoriteit Financiële Markten (AFM), werken samen in het toezichtnetwerk dat vanuit de door de EU ingestelde onafhankelijke European Autoriteit voor effecten en markten (ESMA) wordt aangestuurd. Een ander voorbeeld is het Europees netwerk dat vanuit de onlangs in Amsterdam gevestigde Europees Geneesmiddelen Agentschap (EMA) waar de Inspectie voor de Gezondheidszorg aan verbonden is.
Tot slot, bij IMPEL, het Europees netwerk voor de implementatie en handhaving van milieuwetten zijn onder andere de het Interprovinciaal Overleg en het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat nauw bij betrokken. Wat de ontwikkelingen in praktijk aantonen en bestaande studies onderschrijven, is dat nationale overheden zich niet tot een ‘middenbestuur’ aan het ontwikkelen zijn, maar veel eerder naar nieuwe vormen van grenzeloos bestuur. De nationale staat is een grenzeloze staat geworden

Up- en downloaden
In de tweede plaatst geeft de ROB de gevolgen van de veranderingen weer als een zero-sum-spel waarbij de rijksoverheid haar macht moeten afstaan aan ‘boven-’, ‘naast-’ en ‘onderliggende’ gremia. In de praktijk van het grenzeloze bestuur is er veel eerder sprake van politiek-bestuurlijke mogelijkheden voor wat Yesilkagit en Princen het ‘uploaden’ en ‘downloaden’ van beleid hebben genoemd.  Bij het ‘uploaden’ van beleid moeten we denken aan ministeries, inspecties, autoriteiten of regionale overheden die, in hun eigen grensoverschrijdende netwerken, actief het Nederlandse standpunt op hun beleidsdomein propageren teneinde dat standpunt opgenomen te laten worden in de standaarden en normen die later als Europees beleid in de (andere) lidstaten zullen worden geïmplementeerd. Met ‘downloaden’ wordt bedoeld het overnemen van normen en standaarden die door de overheden van andere lidstaten worden voorgesteld.
Dit hoeft niet altijd als verlies te worden gekenmerkt: van landen die al verder zijn in bijvoorbeeld de technologie rondom privacybescherming kan het goedkoper zijn de normen over te nemen dan afhankelijk te zijn van de eigen sector die nog niet zo ver is. Meer in algemene zin kan dus gesteld worden dat de nieuwe grensoverschrijdende bestuurlijke infrastructuur nationale overheden de mogelijkheden verschaft om hun invloed op het beleid van andere (lid)staten aanzienlijk te vergroten. Door netwerkstructuren goed te doorgronden en het spel goed te spelen kan de rijksoverheid en haar onderdelen dus aanzienlijke invloed buiten de eigen territoriale invloedssfeer uitoefenen op het beleid van andere staten.

Systeembepaler
Laat ik vooropstellen: de analyse van de ROB is helder. Echter, de duiding van de rijksoverheid als middenbestuur doet mijns inziens niet helemaal recht aan de grensoverschrijdende, ‘vernetwerkte’ arena waarin onderdelen van de rijksoverheid vandaag de dag in functioneren. Vanuit dit perspectief bezien verdient ook de beschrijving van enkele van de nieuwe rollen die de ROB voor de rijksoverheid vanuit het perspectief van het middenbestuur heeft opgesteld een iets andere invulling. Wat betreft de rollen ‘vertegenwoordiging’ en ‘belangenbehartiging’ geldt nog steeds, zoals de ROB stelt, dat de rijksoverheid het ankerpunt van de nationale identiteit is en de belangen van haar inwoners dient te behartigen. Een kanttekening hierbij is dat in een grenzeloze staat ‘het algemeen belang’ net zo goed niet bestaat als in een meer klassieke situatie. De deelbelangen en -identiteiten van haar inwoners hebben zich nu voortgezet in grensoverschrijdende beleidsnetwerken die vanuit de traditionele houders van deelbelangen, bijvoorbeeld ministeries, nu grensoverschrijdend worden aangestuurd en gecoördineerd.

Ook wat betreft de rol van ‘systeemverantwoordelijke’ heeft de ROB gelijk dat de rijksoverheid die rol meer vanuit nevengeschiktheid moet gaan invullen. De EU is immers een belangrijke, zo niet de belangrijkste, ‘systeembepaler’ geworden. Echter, ook hier past een kanttekening: de rijksoverheid heeft als grenzeloze staat, vanwege de vele vertakkingen en verknopingen met de verschillende gremia binnen de EU, mogelijkheden om de systeemvoorkeuren ‘up te loaden’ en dus mede, ook voor andere lidstaten, de condities voor de systemen te bepalen.
Tot slot, voor wat betreft de nieuwe rollen ‘schakelaar’ en ‘kennismakelaar’ kent de ROB wellicht een meer centrale rol toe aan de rijksoverheid dan in de praktijk het geval is. De plaats die bijvoorbeeld de regio’s in Europa bezitten en gaandeweg meer krijgen verschaft provincies en met name de gemeentelijke (metropool)regio’s meer mogelijkheden om zich rechtstreeks te verhouden tot Brussel. Hiervoor kunnen de regio’s van verschillende lidstaten ook hun krachten bundelen en gezamenlijk als eigenstandige actor naast hun nationale overheid op supranationaal niveau handelen. De centrale rol van de rijksoverheid als schakelaar en makelaar dient dus wat mij betreft verder gerelativeerd te worden.

Nieuwe vragen
Wanneer men accepteert dat de verschillende onderdelen van de rijksoverheid onderdeel zijn geworden van eigenstandig functionerende grensoverschrijdende overheidsnetwerken, komen nieuwe vragen op over de (gewenste en noodzakelijke) nieuwe rollen. De eerste vraag betreft de aansturing van de grenzeloze overheid: hoe dienen ministeries, agentschappen, inspecties en autoriteiten hun directoraten, afdelingen of projectgroepen, die soms wel in een aantal verschillende grensoverschrijdende netwerken tegelijkertijd actief zijn, aan te sturen? Hoe kan het Nederlands belang, vertaald in verschillende standpuntbepalingen verspreid over even zovele dossiers, succesvol geüpload worden, zonder dat het werk in al die verschillende deelnetwerken verkokerd raakt?
Een tweede vraag betreft die van de verantwoording: hoe kan de politiek-ambtelijke leiding van geëuropeaniseerde eenheden op een zo adequaat mogelijke wijze de ambtenaren ter verantwoording roepen over hun inzet in de vaak technische complexe dossiers die zij binnen veelal afgeschermde grensoverschrijdende netwerken namens de overheid behartigen?

Politiek-strategische rollen
De hoofdvraag, tot slot, is wellicht hoe nationale politici de controle kunnen houden over het bestuur in een grenzeloze staat. Onderdelen van de rijksoverheid zijn ‘vernetwerkt’ in nieuwe vormen van grenzeloos bestuur en functioneren in verschillende hoedanigheden tegelijkertijd. Op het ene moment, wanneer de onderdelen van de rijksoverheid het Nederlandse standpunt in de relevante netwerken aan het uploaden zijn, zijn de autoriteiten en inspecties de vormgevers van Europees beleid dat de kaders (van het systeem) voor de lidstaten stelt. Op het andere moment zijn zij de nationale uitvoerders van het door de Nederlandse politiek omgezette Europese beleid. In de grenzeloze staat is de rijksoverheid niet louter de tussenverdieping in een soort Europees Huis van Thorbecke, maar knooppunt van waaruit nationale politici en bestuurders hun invloed op beleid buiten de eigen territoriale grenzen kunnen vergoten. De politiek is verplaatst en vraagt om meer politiek-strategische rollen voor de rijksoverheid.

Literatuur

•  Bovens M, Derksen W, Witteveen W, et al. (1995) De verplaatsing van de politiek: Een agenda voor democratische vernieuwing. Amsterdam: Wiardi Beckman Stichting.
• Mastenbroek E and Martinsen DS (2018) Filling the gap in the European administrative space: the role of administrative networks in EU implementation and enforcement. Journal of European Public Policy 25(3): 422-435, Sabel CF and Zeitlin J (2008) Learning from difference: The new architecture of experimentalist governance in the EU. European Law Journal 14(3): 271-327.
• Yesilkagit K and Princen S (2010) De internationalisering van beleid. Implicaties voor het openbaar bestuur. In: Dijstelbloem H, Hoed Pd, Holtslag JW, et al. (eds) Het gezicht van de publieke zaak. Openbaar bestuur onder ogen. Amsterdam: Amsterdam University Press, pp.105-142.