Complexe operatie, eenvoudig resultaat

De laatste tijd hoor en lees ik het nodige over de vermeende complexiteit van de Omgevingswet en het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO). Best merkwaardig, want vereenvoudiging is nou juist een belangrijk doel van de stelselherziening van het omgevingsrecht. Hoe zit het nu echt? Dat is eigenlijk niet zo ingewikkeld. Ja, er komt een heleboel kijken bij de totstandkoming van de Omgevingswet. Maar als de wet eenmaal in werking is, wordt het veel makkelijker om aan de fysieke leefomgeving te werken. Zes feiten over de Omgevingswet op een rij. 

Feit 1. De ontwikkeling van het stelsel: een hele puzzel
Verschillende juridische stelsels samenvoegen tot één geheel is complex. Daar kan geen misverstand over bestaan. Daarbij komt dat de stelselwijziging van het omgevingsrecht ook nog eens behoorlijk omvangrijk is.
Zo is alleen al het harmoniseren van begrippen een flinke klus. Hetzelfde geldt voor het integreren van verschillende instrumenten, zoals het inpassingsplan, het projectplan uit de Waterwet, het tracébesluit en het nieuwe projectbesluit. Het ordenen van verschillende regelingen in het huidige recht, die steeds op een iets andere manier een activiteit reguleren, is ook geen sinecure.
En wat te denken van het ontwikkelen van een nieuw juridisch stelsel via een hoofdspoor, een invoeringsspoor en vier aanvullingssporen? In 2019 en 2020 bijvoorbeeld vochten en vechten de Omgevingsregeling, het Invoeringsspoor en de Aanvullingssporen continu om onze aandacht. Al deze onderdelen moeten immers eerst in consultatie, daarna voor behandeling naar het parlement en tot slot met een advies naar de Raad van State.
Je hebt er kortom een dagtaak aan als je de bouw van het volledige stelsel wil bijhouden. Ik snap dus volkomen dat sommigen moeite hebben om het overzicht te bewaren.

Feit 2. Het bouwen van een digitaal stelsel: ook niet eenvoudig
Ook de bouw van een nieuw digitaal stelsel, het DSO, is geen eenvoudige opgave. In deze opvolger van drie losse systemen – Omgevingsloket online, Activiteiten Internet Module en ruimtelijkeplannen.nl – komt straks alle wet- en regelgeving over de fysieke leefomgeving samen. En daar komt aardig wat bij kijken.

Het DSO is bijvoorbeeld raadpleegbaar via een nieuw Omgevingsloket dat toegankelijk is voor mensen met een beperking, zoals blinden, slechtzienden en laaggeletterden. Daarnaast zijn provincies, gemeenten en waterschappen aan zet. Zo sluiten ze hun systemen aan op de landelijke DSO-voorziening, publiceren ze Omgevingsbesluiten volgens een nieuwe elektronische standaard en werken ze interbestuurlijk samen rondom vergunningverlening. Een enorm karwei, waar – zeker tot aan de inwerkingtreding van de Omgevingswet, maar ook daarna – hard aan gewerkt moet blijven worden. Het implementatieteam van het programma Aan de slag met de Omgevingswet helpt daarbij, in samenwerking met de koepels: VNG, IPO, de Unie van Waterschappen en Rijkspartijen.
Gelukkig wordt het DSO stap voor stap ontwikkeld. Dat gebeurt via een agile werkwijze: de bouw van het DSO wordt opgedeeld in stukjes en elk stukje wordt in een korte periode gebouwd en getest. Dat is in lijn met de adviezen van het Bureau ICT-toetsing (BIT). Maar dan nog kun je zo’n groot ICT-project niet eenvoudig noemen. Daarnaast zal het DSO na het ingaan van de Omgevingswet continu verder ontwikkeld moeten worden.

Tussenbalans: Van papier naar praktijk
De ontwikkeling van het wettelijk stelsel voor het omgevingsrecht en de bijbehorende ICT-systemen zijn complexe opgaven – zoveel is duidelijk. De volgende feiten laten zien dat dit echter nog niets zegt over het gebruik van de Omgevingswet in de praktijk.

Feit 3: Van een chaotisch stratenplan naar een helder ontworpen stad
Wie beweert het huidige stelsel voor het omgevingsrecht te kunnen overzien, is hoogstwaarschijnlijk bijziend. Het huidige recht is namelijk het beste te vergelijken met Alfama, de oude volkswijk van Lissabon. Voor wie het niet kent: dat is een stelsel van talloze steegjes, kromme straten, heuvels en pleintjes waar je alleen bij toeval komt. Of die je juist niet kunt vinden als je ernaar zoekt. Prima geschikt voor een toeristische trip in het voorjaar, inclusief fado en port. Maar in de winter is het er flink verwaarloosd, koud en donker. Bovendien is het geen omgeving die je gemakkelijk kunt beschermen en beheren. Geen omgeving ook waar je makkelijk op de hoogte blijft van nieuwe ontwikkelingen of waar initiatieven überhaupt van de grond kunnen komen.
Het nieuwe omgevingsrecht kent wél een helder ontwerp en een stevig fundament. Om in stedenbouwkundige termen te blijven: denk aan de naast Alfama gelegen wijk Baixa – gebouwd na de aardbeving in 1755 – met zijn brede straten en grote pleinen. UNESCO-werelderfgoed. Of denk aan Eixample, de beroemde wijk in Barcelona die – na de grote stadsuitbreiding uit de negentiende eeuw – is ontworpen voor zowel de gegoede burgerij en kleine zelfstandigen als arbeiders. Een wijk die bestaat uit gelijkvormige, achthoekige blokken die doorkruist worden door een lange, diagonale avenue: de Diagonal.

Onlangs bevestigde de Integrale Adviescommissie Omgevingswet nog eens dat het juridische bouwwerk van de wet stevig in elkaar zit en daardoor inzichtelijker en gebruiksvriendelijker is dan het huidige stelsel.
Zo zijn er vier goed gestructureerde Algemene Maatregelen van Bestuur voor de Rijksregels. Denk aan het Besluit activiteiten leefomgeving, dat een heldere richtingaanwijzer voor bedrijven en herkenbare activiteitenomschrijvingen bevat. Of neem het Besluit kwaliteit leefomgeving, waarin alle instructieregels voor bijvoorbeeld gemeenten bij elkaar staan. Bedenk verder dat er straks één gemeentedekkend omgevingsplan is dat talloze bestemmingsplannen en lokale verordeningen vervangt. En sta er vervolgens bij stil dat dit plan – samen met de regels van het waterschap, de provincie en het Rijk – per locatie digitaal wordt ontsloten via het DSO! Dat betekent dat álle geldende regels voor die locatie direct worden getoond. Dat is een belangrijke stap vooruit.
Toch zijn we er daarmee nog niet. Een veehouder bijvoorbeeld zal geen belangstelling hebben voor de regels voor het bewerken van metaal. Hetzelfde geldt voor instructieregels over geur die niet rechtstreeks tot hem zijn gericht, maar tot de gemeente waar hij woont. Het gaat hem om de specifieke regels voor zijn veehouderij, op de locatie waar hij zit. Hij wil de regels dus kunnen filteren.
Ook dat kan via het DSO. Het Omgevingsloket werkt namelijk net als een webshop waar je met een paar filters precies vindt wat je zoekt. Als je daar een Nederlandstalige detective voor een aantrekkelijke prijs zoekt, moet de webshop alle boeken die aan deze criteria voldoen drie tags meegeven: de taal is Nederlands, het genre detective en de prijscategorie sale. Deze techniek, die we annoteren noemen, is ook onderdeel van het DSO. Interbestuurlijk is namelijk de ambitie uitgesproken om regels binnen het DSO te annoteren. Dat is een groeiproces, mede omdat de waterschapsverordeningen pas per 2023 klaar moeten zijn en er voor gemeenten een ruime overgangsperiode tot 2029 geldt voor de transitie naar het nieuwe omgevingsplan. Ook voor de Rijksregels zal dit proces tijd vragen.

Feit 4. Nooit meer de vraag: wie is bevoegd gezag voor mijn vergunning?
Een van de geluiden die me de afgelopen tijd het meest verbaasde, was dat over de bevoegd gezag-regeling. Deze regeling gaat om wie het bevoegd gezag is voor een vergunning. Wie beweert dat dit een oerwoud wordt voor inwoners en ondernemers heeft simpelweg niet goed gekeken of heeft de verkeerde informatie gekregen. Het omgekeerde is namelijk waar.

Om te beginnen is er minder vaak een vergunning nodig. Maar, belangrijker nog: straks staan alle regels daarover in één hoofdstuk én doet een burger of bedrijf via het nieuwe Omgevingsloket een nieuwe vergunningaanvraag. Dit loket regelt automatisch – op grond van de aard en locatie van de aanvraag en eventuele andere tegelijk aangevraagde toestemmingen – naar welk bevoegd gezag deze aanvraag wordt verstuurd. Met behulp van de samenwerkingsfunctionaliteit van het DSO regelt het bevoegd gezag vervolgens wie hierbij betrokken moet worden en wie er eventueel advies met instemming geeft. In enkele microseconden past het DSO daarmee alle regels en uitzonderingen in hoofdstuk 4 van het Omgevingsbesluit toe. Inwoners of bedrijven hoeven zich hierdoor niet af te vragen welk bestuursorgaan bevoegd is. Voor hen is er slechts één overheid en één loket.
Ook handig: het Omgevingsloket vraagt en passant of er nog meer geregeld moet worden bij een vergunningaanvraag. Denk aan een vergunning voor een nieuwe uitrit, bij de bouw van een garage. Uiteraard moeten bevoegde gezagen hier op de achtergrond veel voor regelen. Bijvoorbeeld toepasbare regels maken, nieuwe vragenformulieren samenstellen en leren werken met een nieuwe standaard. Maar het eindresultaat voor inwoners en bedrijven, dat is wat telt!
Tot slot goed om te weten: je kunt straks ook nog gewoon terecht bij de offline balie van bijvoorbeeld een gemeente om een vergunning aan te vragen.

Feit 5. Ook de specialist wordt goed bediend
De Omgevingswet zorgt dat er op een samenhangende manier naar de fysieke leefomgeving kan worden gekeken. Dat is heel belangrijk. Maar het is ook essentieel dat specialisten – bijvoorbeeld op het gebied van geluid, erfgoed, bouwen of grondwaterbescherming – hun weg in het nieuwe stelsel kunnen vinden. Ik bespeur daar wat zorgen over.
Nu ligt de tijd dat we voor elke groep specialisten een aparte wet hadden gelukkig al lang achter ons. De Omgevingswet voltooit immers een integratieslag die al zo’n dertig jaar loopt. Maar ook aan specialisten is gedacht en ook zij gaan erop vooruit. Zowel via de juridische regels als via het DSO.
Zo zijn uitzonderingen uit verschillende specialistische regelsystemen bij elkaar gevoegd en vereenvoudigd. Een varken is een varken. Waarom heb je voor de regulering van de emissies van dat varken vijf losse wetten en besluiten nodig? Dat is wel de huidige praktijk. Of neem de geluidregelgeving. Momenteel heb je de Wet geluidhinder, Wet milieubeheer, Crisis- en herstelwet, Interimwet stad-en-milieubenadering, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Wet luchtvaart en het Activiteitenbesluit. Inhoudelijke en procedurele complexiteit alom. Dat hebben we dus gebundeld en vereenvoudigd: vrijwel alle regels over geluid van verschillende geluidbronnen vind je straks in een aantal paragrafen hierover van het Besluit kwaliteit leefomgeving.

En wat betreft de vindbaarheid: ook de specialist kan straks de voor hem relevante regels in de viewer van het Omgevingsloket vinden. Door op thema te filteren vind je bijvoorbeeld alle voor een bepaalde locatie geldende regels voor natuurbescherming, bouwen of erfgoed – en dat van alle bestuursorganen! Die regels moeten dan wel op ‘thema’ geannoteerd zijn. Zoals gezegd: interbestuurlijk is afgesproken om deze annotaties toe te gaan voegen, maar dit zal wel tijd vragen, ook voor het Rijk. Inmiddels wordt er al mee geoefend. Ik ben benieuwd hoe ver we hiermee zijn over een jaar.

Feit 6. De lat voor ‘goede’ besluitvorming ligt hoger
Verschillende urgente maatschappelijke opgaven – zoals woningbouw, klimaatadaptatie en de energietransitie – vragen om een samenhangende, gebiedsgerichte benadering. Dat betekent keuzes maken en slimmer omgaan met de beperkte beschikbare ruimte in het dichtbevolkte Nederland. Daarnaast kan succesvolle besluitvorming anno 2020 niet meer zonder participatie.
Kortom: met de kwaliteit van de besluitvorming van dertig jaar geleden nemen we geen genoegen meer. Besluitvorming moet meer in samenhang en meer samen, met andere overheden en met inwoners en bedrijven. En soms moet besluitvorming ook sneller.
Critici hebben best een punt: de lat ligt inderdaad hoger met de komst van de Omgevingswet. Maar dat komt niet door de wet zelf. De wet biedt alleen het instrumentarium voor de eerdergenoemde opgaven in ons land. Het is dus een antwoord op een vraag en niet de oorzaak ervan.

De Omgevingswet: voor iedereen
Samenvattend: ja, de ontwikkeling van het nieuwe stelsel voor het omgevingsrecht is een complexe operatie. En ik heb alle begrip voor iedereen die niet het volledige overzicht heeft over dit veranderproces. Maar dat het stelsel voor gebruikers straks een juridisch oerwoud zou zijn en dat alleen advocaten hier beter van zouden worden, is echt onzin. Inwoners, bedrijven en specialisten – laag- of hooggeletterd, met of zonder visuele beperking – krijgen met de Omgevingswet veel betere toegang tot de regels voor de fysieke leefomgeving. Regels die aantoonbaar eenvoudiger en eenduidiger zijn. Iedereen kan straks aan de slag met een stelsel dat is ontworpen voor de kleine vragen van vandaag en voor de grote vragen voor morgen. Zo eenvoudig is het.