Een betere overheid? Geef meer macht aan de uitvoerders!

De samenleving is gebaat bij een stevige, goed functionerende overheid, maar het vertrouwen van burgers in de overheid neemt al jaren af. De oplossing om dat vertrouwen te herstellen is niet eenvoudig te vinden, wat leidt tot het risico dat er niets verandert. Mary Fiers, directeur bij Groen Ontwikkelfonds Brabant, pleit voor fundamenteel meer aandacht voor hoe overheden de uitvoering van hun plannen organiseren. Daadwerkelijke (tegen)macht bij en invloed van uitvoerders zorgen voor een betere overheid.

De ombudsman vraagt al jaren aandacht voor een dringend probleem: het afnemende vertrouwen van burgers in de overheid[1]. Recent heeft Herman Tjeenk Willink[2], minister van Staat, ook zeer indringend op dit probleem gewezen. Ook de staatscommissie Parlementair Stelsel[3] en de Wetenschappelijke Raad voor het regeringsbeleid[4] hebben wijze woorden gewijd aan dit vraagstuk. Een belangrijk onderdeel van de oplossing is volgens bovengenoemden meer aandacht van de overheid voor de uitvoering. Immers, het contact van burgers met de overheid verloopt veelal via uitvoeringsdiensten. Een betere kwaliteit van de uitvoering leidt dan ook tot meer vertrouwen in de overheid.

Toets op haalbaarheid
Dat de overheid meer aandacht zou moeten hebben voor de uitvoerbaarheid van beleid én de kwaliteit van de uitvoering sluit ook aan bij mijn eigen ervaringen. Als directeur van Groen Ontwikkelfonds Brabant (een uitvoeringsorganisatie van de provincie Noord-Brabant) en voorheen als wethouder van de gemeente Eindhoven heb ik veel voorbeelden voorbij zien komen, waaruit blijkt dat die aandacht voor de uitvoering onvoldoende is. Dit komt mijns inziens omdat de machtsbalans tussen beleid en uitvoering op veel plekken binnen de overheid niet goed is. Oftewel: beleidsafdelingen hebben meer macht en invloed dan uitvoerende afdelingen, en beleidsambtenaren hebben over het algemeen meer te zeggen dan uitvoerende ambtenaren. Dat moet anders. Voor een goed functionerende overheid zijn ook hier macht en tegenmacht nodig.
Twee concrete voorbeelden maken deze disbalans duidelijk. Ik sluit daarna graag af met een reflectie, vanuit dit vraagstuk, op het functioneren van Groen Ontwikkelfonds Brabant.

Een eerste voorbeeld betreft de zogenaamde uitvoeringstoetsen. Iedere zichzelf respecterende overheidsorganisatie heeft ze. Gemeente, waterschappen, provincies en het rijk. We kennen ze in verschillende vormen en maten. Zo wordt de haalbaarheid van nieuw beleid, het woord zegt het al, getoetst. Hoe uitvoerbaar is de regelgeving? Voor de uitvoeringsorganisaties en voor burgers? Uitvoeringstoetsen zijn goed bedoeld, maar in de praktijk vaak functioneren zij vaak niet goed, omdat de uitkomst van deze toets te vaak niet leidt tot aanpassing van de plannen. Hoe werkt het dan wel? De uitvoeringstoets wordt vaak gezien als een verplicht nummer. Zodra de toets is uitgevoerd kan er een vinkje geplaatst worden op de checklist bij het dossier. De auteur van de beleidsnotitie bepaalt vervolgens veelal zelf of hij of zij de resultaten van de uitvoeringstoets opneemt in de betreffende beleidsnota. En eerlijk is eerlijk: als het resultaat niet of niet duidelijk vermeld wordt, dan is er vaak ook niemand (ambtelijke baas, wethouder, gemeenteraadslid) die er om vraagt. Blijkbaar is dat niet interessant genoeg.
De toets op de haalbaarheid van de uitvoering is echter cruciaal voor het slagen van nieuw beleid. En daarmee cruciaal voor het vertrouwen van burgers in de overheid. Daarom verdient een uitvoeringstoets altijd een prominent, expliciet en vooral autonoom onderdeel te zijn van de besluitvorming over nieuw beleid.

Een tweede voorbeeld is het lerende vermogen van de overheid. Recente voorbeelden bij de Belastingdienst laten zien dat de overheid onvoldoende in staat is om tijdig zelf te signaleren en te leren van dingen die (nog) niet goed gaan. Dit zou kunnen voortkomen uit angst voor de vraag wie verantwoordelijk is en wie daarom moet opstappen.
Tjeenk Willink signaleert dat “de waarheid over de uitvoering niet altijd naar boven komt”. Wijzingen in beleid komen veelal pas tot stand na signalen van buiten de overheid, zoals bijvoorbeeld aanhoudende negatieve media-aandacht en/of grote maatschappelijke onrust. Je zou echter willen dat niet goed functionerend beleid, vanuit de uitvoering (plan, do, check, act) al in een vroegtijdig stadium tot de noodzakelijke beleidsaanpassingen leidt. Die signalen moeten dan wel luid en duidelijk boven tafel komen. Daarom zou het goed zijn om de (beleids)evaluaties die gedaan worden, altijd door onafhankelijken te laten uitvoeren. Ze worden namelijk nu veelal nog uitgevoerd door, of in opdracht van, de verantwoordelijke beleidsdirectie. Een slager die zijn eigen vlees keurt dus. Dat moet én kan beter.

Handelingsmandaat
Zoals gezegd sluit ik af met een reflectie op Groen Ontwikkelfonds Brabant, de organisatie die in 2019 genomineerd was als overheidsorganisatie van het jaar. Dit succes is in belangrijke mate te verklaren door de governance van Groen Ontwikkelfonds Brabant. We hebben als kleine, wendbare, uitvoeringsorganisatie (bijvoorbeeld van de provincie Noord-Brabant) een aanzienlijk mandaat om te handelen. Daardoor kunnen we snel inspelen op allerlei knelpunten in de uitvoering en kansen benutten die zich voordoen. Zo is de succesvolle samenwerking met de Brabantse steden voortgekomen uit een initiatief van het Groen Ontwikkelfonds Brabant. Deze steden zijn inmiddels volop bezig met de aanleg van maar liefst 500 hectare nieuwe natuur.
Kansgericht natuur realiseren is de basis van onze aanpak. We zijn voortdurend op zoek naar particulieren, (agrarische) ondernemers en organisaties die met ons mee willen doen. Zo werken we ook intensief, samen met ondernemende pioniers, aan onze opdracht om 2000 hectare Ondernemend Natuurnetwerk te realiseren. Dit vraagt om een ondernemende en nieuwsgierige werkwijze van onszelf. Nieuwe natuur realiseren in combinatie met bijvoorbeeld voedselproductie brengt initiatiefnemers in een woud van, soms tegenstrijdige, regelgeving. Wij zoeken samen met deze initiatiefnemers naar oplossingen.
Daarnaast zorgt onze bijzondere positie ervoor dat we vanuit de praktische uitvoering snel, eenvoudig en autonoom knelpunten en ons inziens noodzakelijke beleidswijzigingen kunnen agenderen. Dus niet wachten tot een geplande beleidsevaluatie over twee jaar, maar aanpassen zo vaak als noodzakelijk is om ons doel, het realiseren van 10.000 hectare nieuwe natuur in Brabant, te behalen. Zo hebben we de eerste drie jaren van ons bestaan maar liefst 15 keer verzocht om aanpassing van ons investeringsreglement. Dit heeft onder meer geleid tot de mogelijkheid om af te wijken van de natuurambitiekaart en ook buiten het Natuurnetwerk nieuwe natuur te realiseren.
Eerlijk is eerlijk, de beleidsafdeling wordt regelmatig moe van ons (alweer aanpassingen?) en vindt ons niet zelden lastig. Overigens is dat gevoel wederzijds. Zolang dat zo is, zijn beleid en de uitvoering ervan in balans, zou je kunnen zeggen.
Dat verklaart het succes van Groen Ontwikkelfonds Brabant, maar om daar een écht goed beeld van te krijgen is het verstandig om niet alleen mijn opinie te lezen. Want ja, helemáál onafhankelijk ben ik namelijk ook niet…

Bronnen

[1] https://www.nationaleombudsman.nl/nieuws/columns/2012/verloren-vertrouwen

[2] https://nos.nl/nieuwsuur/artikel/2195436-als-je-je-burgers-verliest-dan-houdt-de-democratie-op-te-bestaan.html

[3]  https://www.staatscommissieparlementairstelsel.nl/actueel/nieuws/2018/12/13/commissie-remkes-presenteert-eindrapport-‘lage-drempels-hoge-dijken’-aan-minister-ollongren

[4] https://www.wrr.nl/publicaties/persberichten/2017/04/24/weten-is-nog-geen-doen