Opgavegericht tegenwerken

Opgavegericht werken wordt in onze tijd gepresenteerd als hét antwoord op de uitdagingen waar het publieke domein zich voor gesteld ziet. Het idee is dan dat organisaties niet langer de eigen taak en bedrijfsvoering als vertrekpunt nemen, maar in plaats daarvan de gezamenlijke opgave centraal stellen waar zij met anderen aan willen werken, zoals het verbeteren van de leefbaarheid van een bepaalde wijk of het borgen van bestaanszekerheid voor kwetsbare inwoners. Hoewel opgavegerichtheid zeker aanmoediging verdient, genereert zoiets ook een risico dat niet onbesproken mag blijven, namelijk dat werken aan de opgave als excuus wordt gebruikt om geen rekenschap te hoeven afleggen over de precieze eigen inzet en bijdrage daaraan. In het openbaar bestuur dient altijd voldoende tegenspel te worden georganiseerd. Dit is ook het geval bij opgavegericht werken. Het is daarom hoog tijd voor de erkenning dat tegenwerken soms ook juist opgavegericht kan zijn, stellen Wiljan Hendrikx, Marije Huiting en Mark van Twist.

Opgavegericht werken past in een trend waarin de realisatie van beleid steeds minder het karakter heeft van concrete maatregelen afkondigen die tot specifieke resultaten moeten leiden. In plaats daarvan gaat het om het scheppen van de juiste condities die de kans op verbetering ten aanzien van de gestelde opgave doen toenemen – van ‘government’ naar ‘governance’. Dat betekent dat er minder één heldere doelstelling te onderscheiden is met een duidelijk middel dat wordt ingezet door een specifieke organisatie om dat doel te bereiken. Eerder is er sprake van een mix van interventies, van omstandigheden die direct en indirect worden beïnvloed, uitgevoerd door een constellatie van actoren, die samen moeten leiden tot de bedoelde beweging bij een doelgroep. Om dat mogelijk te maken is vaak expliciet ruimte ingebouwd om onderweg doelen te ontdekken, bij te stellen, gedeelde normen te ontwikkelen en condities nader in beeld te krijgen. Doelen staan niet vast, maar zijn onderwerp van interactie binnen het governance-arrangement.

Spanning en risico
Maar terwijl ‘samenwerken’ en ‘meewerken’ de heilige graal lijken – alle neuzen moeten tegenwoordig dezelfde kant uit wijzen – tekenen zich voor de koplopers op het gebied van opgavegericht werken inmiddels ook grote spanningen en risico’s wat betreft verantwoording af. Niet langer zijn de bedrijfsvoering van een afzonderlijke organisatie en de prestaties die hier gerealiseerd worden referentiepunt voor verantwoording. In plaats daarvan gaat het om de impact en meerwaarde die ontstaan door gezamenlijke inspanning, zonder dat (een specifiek deel van) de opbrengst zo maar logisch en direct is toe te schrijven aan de bijdrage van elke partner in de samenwerking afzonderlijk. Dat roept de vraag op: hoe laat je dan nog zien dat er verantwoordelijk met publieke middelen wordt omgegaan?

Het openbaar bestuur draait immers om het organiseren van checks & balances, dat wil zeggen: om verantwoordelijkheid nemen maar óók om rekenschap vragen – en dat geldt zeker ook voor opgavegericht werken. Tegenwicht bieden is in dat opzicht niet iets negatiefs. Het is iets productiefs, ten dienste van de opgave. Ook wat door sommigen liefst als ‘tegenwerken’ wordt weggezet, zoals het vragen naar verantwoording en de wens om kosten en opbrengsten meetbaar en merkbaar te maken, kan hier helpend zijn, en uiteindelijk juist bijdragen aan de opgavegerichtheid.

Groeiende onvrede
Lange tijd hebben NPM-instrumenten als prestatiemeting en benchmarking hun stempel gedrukt op het inzichtelijk maken van publieke dienstverlening. Parallel is echter ook de onvrede gegroeid dat een deel daarvan zich niet eenvoudig laat uitdrukken in cijfers en belangrijke informatie juist via de inzet van dergelijke instrumenten nagenoeg onzichtbaar blijft. Inmiddels lijkt het wel alsof het gebruik van cijfers en harde data steeds meer in het verdomhoekje terechtkomt wanneer door de aanhangers ervan over opgavegericht werken gesproken wordt: meten en berekenen zouden achterhaald zijn en niet van waarde voor het realiseren van de opgave, waardoor zij volledig overboord dreigen te worden gegooid.
Omgekeerd zien we overigens dat de opgave door critici wordt weggezet als ‘vaag’ en willen werken daaraan wordt gezien als excuus om maar niet concreet te hoeven worden, wat verantwoording nagenoeg onmogelijk zou maken. Zo zien we op het oog twee groepen ontstaan, die fundamenteel anders denken over de relatie tussen opgavegericht werken en het meetbaar maken daarvan. Enerzijds is er een groep die het belangrijk vindt om de opgave meetbaar te maken, als basis voor rekenschap. Wat deze groep betreft zit opgavegericht werken en datgene wat er binnen de organisatie gemeten wordt elkaar niet in de weg. Anderzijds is er ook een groep die daar heel anders over denkt. Die groep is juist van mening dat nadruk op ‘meten is weten’ belemmerend werkt in de wens om de opgave centraal te stellen en dat zoiets de opgavegerichtheid alleen maar zou tegenwerken.

De belangrijke vraag luidt dan ook hoe deze werelden elkaar beter kunnen vinden en voor elkaar voldoende checks & balances kunnen organiseren om elkaar scherp te houden, maar wel samen vooruit te komen. Anders gezegd, hoe verbinding is te maken tussen mensen die druk zijn met werken aan de opgave en mensen die al even opgavegericht druk zijn met het bieden van tegenspel (wat dan maar al te makkelijk als tegenwerken wordt weggezet), om zo een productieve relatie te leggen tussen de ambitie opgavegericht te zijn en de (al even legitieme) wens om rekenschap te vragen over het daarmee verbonden presteren.

Herijking door combineren, variëren en balanceren
Een juiste spanning tussen opgavegericht werken en tegenwerken (dat al even opgavegericht kan zijn) vergt naar ons idee dat er voldoende ruimte is voor dingen die wellicht niet makkelijk ‘meetbaar’, maar wel ‘merkbaar’ zijn. Denk aan preventie bij de politie (voorkoming van fietsendiefstal of terroristische aanslagen), waarbij de opbrengst misschien niet makkelijk meetbaar maar wel merkbaar is. Of denk aan innovatie, waarbij je niet meer doet wat je voorheen deed en wat meetbaar en merkbaar is uit elkaar gaan lopen. Kijk naar de zorgsector, waar onder invloed van het concept positieve gezondheid niet langer ‘beter maken’ centraal staat maar het veraangenamen van iemands bestaan – met als gevolg dat telbare prestaties, zoals aantallen operaties, ineens in een heel ander licht komen te staan. Dergelijke ontwikkelingen vragen om een herijkt repertoire van beoordeling, evaluatie en verantwoording, waarbij cijfers en data zich niet zomaar laten marginaliseren maar opnieuw een passende plek moeten krijgen. Het zoeken naar de juiste productieve spanning vereist in onze opvatting de verkenning van in ieder geval drie opties voor herijking.
Ten eerste slim combineren. ‘Tellen’ is niet genoeg om werken aan de opgave inzichtelijk te maken. Om een veelzijdiger beeld te creëren dat recht doet aan deze werkelijkheid is het voor het inzichtelijk maken van opgavegericht werken nodig om verschillende manieren van meten te combineren, zodat de impact voor verschillende stakeholders zichtbaar wordt – zie het als best of both worlds. Er moet niet slechts beperkt worden gekeken aan de hand van cijfers, maar juist rijk door een beroep te doen op allerlei gevarieerde vormen van dataverzameling, verwerking en visualisatie: tellen maar ook vertellen, cijfers maar ook plaatjes, tabellen maar ook infographics, feiten maar ook frames, foto’s maar ook filmpjes etc. Hier kan de beweging die bij de politie in gang is gezet onder de noemer van ‘rijker verantwoorden’ veel inspiratie bieden. Slim combineren vergt echter ook scheiden. De grote valkuil is dat verschillende soorten informatie op een hoop worden gegooid en vervlochten, waarbij sommige informatie – bewust of onbewust – kan worden weggelaten.

Ten tweede slim variëren. Als je consistent aan de opgave wenst te werken, moet je variëteit toestaan. Zie bijvoorbeeld hoe dat in de wetenschap nu vorm krijgt, waarbij niet langer steeds eenzijdig dezelfde prestaties centraal worden gesteld (publicaties in academic journals) maar in de loop der tijd juist wordt gezocht naar uiteenlopende velden voor verantwoording (scherpte brengen in het publiek debat, bijdrage aan innovatie in het bedrijfsleven). Op verschillende momenten vraagt de opgave andere dingen, waardoor er automatisch sprake is van dynamiek of ‘levendigheid’. Variëteit maakt het mogelijk om per nieuw ontstane situatie andere procedures te volgen en andere doelen, waarden, normen en criteria te stellen. Slim variëren draait zodoende om het behouden van de nodige flexibiliteit door incrementeel, stap voor stap, te bepalen wat voortgang is en hoe deze zichtbaar gemaakt dient te worden. Daarnaast voorkomt het ook dat tijdens opgavegericht werken alleen nog maar gekeken wordt naar specifieke aspecten die aan de voorkant belangrijk leken terwijl aspecten die gaandeweg belangrijk(er) zijn geworden verweesd raken.

Tot slot slim balanceren. Het rijke verhaal vertel je niet alleen. Onderlinge afhankelijkheden maken dat partijen die met elkaar opgavegericht werken elkaar onvermijdelijk moeten vasthouden. Slim balanceren vergt daarom niet alleen kijken naar de eigen positie, maar ook naar die van de ander door de vraag te stellen wat die ander nodig heeft om opgavegericht te kunnen werken. Het vraagt om samen zoeken naar een evenwicht, bijvoorbeeld door elkaar kritisch en eerlijk te bevragen over welke informatie op welk moment en door wie geleverd wordt. Slim balanceren vergt echter ook af en toe bewust uit evenwicht stappen om opnieuw balans te vinden. Balanceren is namelijk niet een stabiele toestand, maar een continue activiteit. Samenwerkende partijen moeten leren af en toe opnieuw naar elkaar te kijken en de beelden die over en weer van elkaar bestaan uit durven spreken. Elkaar vasthouden kan alleen als er sprake is van onderling vertrouwen en als partijen elkaar af en toe successen gunnen.
Opgavegericht tegenwerken betekent voor ons dat niet zomaar klakkeloos te accepteren valt dat werken aan de opgave wordt benut als excuus om geen rekenschap af te leggen. De implicatie is dat terecht kritische vragen mogen – of beter: moeten – worden gesteld over wat eigenlijk precies de opgave is en hoe daarmee verbonden prestaties inzichtelijk gemaakt (gaan) worden. Tegenspel is altijd nodig in het openbaar bestuur, (juist) ook als er opgavegericht wordt gewerkt. Uiteindelijk is dat ook in het belang van diezelfde opgave. We mogen dan ook geen genoegen nemen met de constatering dat klassieke evaluatie- en verantwoordingsmethoden zoals prestatiemeting en benchmarking lastig in te zetten zijn; er dient juist gezocht worden naar nieuwe methoden die wel passen of gewerkt te worden aan een herijking van bestaande methoden, door deze van een andere gebruiksaanwijzing te voorzien. Slim combineren, variëren en balanceren van wat meetbaar en merkbaar is bieden daarvoor de juiste aangrijpingspunten.

*Vanuit de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) zijn de auteurs van dit artikel door ICTU (de onafhankelijke advies- en projectorganisatie binnen de overheid met als missie ‘werken aan een betere digitale overheid’) gevraagd te reflecteren op de relatie tussen opgavegericht werken en het inzichtelijk maken van daarmee verbonden presteren.