Zes lessen over het burgerforum

Veel burgers willen meer zeggenschap over hun directe leefomgeving. En overheden zoeken naar manieren om burgers meer direct te betrekken bij beleidsbeslissingen. Eén van die manieren is het burgerforum, ook wel burgerberaad genoemd. De roep om burgerfora vaker in te zetten neemt toe. Maar wat is een burgerforum en waar moet je op letten als je een burgerforum wilt organiseren?[1]

Een burgerforum is een specifieke vorm van burgerparticipatie. Het is een voorbeeld van een zogeheten deliberatief ‘mini-publiek’. Een mini-publiek is een overkoepelend begrip is voor verschillende typen fora, waaronder burgerfora of burgerberaden, burgerjury’s en consensusconferenties (Smith 2009; Michels 2011).
Een burgerforum heeft een aantal kenmerken. Ten eerste, vormt een burgerforum een afspiegeling van de samenleving (vandaar de term mini-publiek). Om dat te bereiken wordt een groep burgers ingeloot om mee te praten over een belangrijk maatschappelijk thema. Een tweede kenmerk is dat sterk de nadruk sterk wordt gelegd op het proces en het volgen van procedures die van belang zijn voor het creëren van een ideale omgeving voor deliberatie. Deelnemers moeten op voet van gelijkheid en zonder externe druk argumenten kunnen uitwisselen en een mening kunnen vormen. De discussies worden begeleid door onafhankelijke gespreksleiders. Een derde kenmerk is dat de deelnemers informatie krijgen en ze deskundigen kunnen horen. Vermeden moet worden dat deelnemers met meer achtergrondkennis meer invloed hebben in de discussie. Uiteindelijk komt de groep burgers tot een advies over het maatschappelijke thema.
Er is inmiddels veel kennis opgedaan over het functioneren van burgerfora. Op basis daarvan formuleer ik zes lessen die als aandachtspunten kunnen dienen voor toekomstige burgerfora.

Representativiteit en diversiteit zijn cruciaal, maar loting is niet zaligmakend
Burgerfora proberen een afspiegeling te zijn van de diversiteit binnen de bredere bevolking. Loting is het middel om die afspiegeling te bereiken. De gedachte hierachter is om ook andere groepen dan de usual suspects aan tafel te krijgen en daarmee de legitimiteit van beslissingen te vergroten. Een brede diverse groep deelnemers kan bovendien bijdragen aan andere, betere en creatievere ideeën.

Uit onderzoek blijkt dat de representativiteit van de groep burgers die deelneemt meestal beperkt is, ook al is er sprake geweest van loting. De typische deelnemer heeft een hbo-of academische opleiding, is geïnteresseerd in politiek, en vaak betrokken bij activiteiten in de wijk (Michels 2019; Michels en Binnema 2016; O’Flyn en Sood 2014). De belangrijkste verklaring hiervoor is dat veel burgers de uitnodiging om deel te nemen aan zich voorbij laten gaan. Minder dan 1 van de 10 geselecteerde en genodigde burgers neemt uiteindelijk deel (Jacobs 2021; Michels 2019). De redenen hiervoor zijn heel divers, variërend van te druk met activiteiten in de privésfeer tot zich niet competent genoeg voelen om aan discussies deel te nemen, of niet geïnteresseerd zijn in het onderwerp (de Ridder et al. 2021; Jacquet 2017).
Om toch een meer representatieve deelnemersgroep te krijgen zal daarom gezocht moeten worden naar aanvullende methoden. Gedacht kan worden aan het direct benaderen van specifieke, vaak ondervertegenwoordigde groepen via sociale media, buurthuizen en religieuze instellingen. Directe benadering van specifieke groepen in aanvulling op loting leverde bij de G1000 in België een hogere representativiteit op. Een andere mogelijkheid is om burgers over de streep te trekken met een financiële tegemoetkoming, zoals bij de stadsgesprekken over duurzaamheid in Utrecht.

Het onderwerp moet relevant en urgent zijn
Wil het voor een brede groep van burgers interessant genoeg zijn om deel te nemen aan een burgerforum dan moet het thema van het burgerforum een brede maatschappelijke relevantie en urgentie hebben. Een brede maatschappelijke relevantie betekent dat het onderwerp moet leven in de samenleving en tot maatschappelijke discussie leidt. Voorbeelden ontleend aan buitenlandse ervaringen met burgerfora zijn ethische kwesties (abortus Ierland), klimaat en duurzaamheid (Frankrijk), en veranderingen in de grondwet (IJsland en Canada).

Daarbij is de vraag hoe open de agenda moet zijn. Een te open agenda geeft weliswaar veel ruimte aan deelnemers om het thema zelf vorm te geven maar leidt er in de praktijk vaak toe dat er een enorme diversiteit aan voorstellen ontstaat die in veel gevallen tamelijk algemeen blijven, zoals we zagen bij de eerste lokale burgerfora (Boogaard en Michels 2016). Een afbakening van het onderwerp zoals dat is gebeurd in Maastricht (gezondheid), Utrecht (energie) en Enschede (vuurwerk) geeft meer richting aan de gesprekken en daarmee ook aan het resultaat. Van belang daarbij is dat de vraag die wordt voorgelegd aan de deelnemers zo duidelijk is dat deze voldoende richting geeft en tegelijkertijd de mogelijkheid biedt voor verschillende perspectieven op het thema.

Informatie vooraf aan deelnemers is noodzakelijk
Om te vermijden dat deelnemers met meer achtergrondkennis meer invloed hebben in de discussie is het belangrijk dat alle deelnemers dezelfde informatie hebben voordat ze met elkaar in gesprek gaan. Die informatie kan verstrekt worden in de vorm van een uitgebreid informatiepakket of door bijdragen van experts. Van belang is dat de deelnemers een duidelijk beeld krijgen van de inhoud van het thema van het burgerforum, het bestaande beleid, en de kaders van toekomstig beleid.
Als deelnemers deze informatie niet hebben bestaat de kans dat zij adviezen ontwikkelen die al staand beleid zijn of die juridisch of beleidsmatig onmogelijk zijn, zo laat onderzoek naar lokale burgerfora in Nederland zien (Michels en Binnema 2019).

Een voorwaarde is wel dat de informatie vooraf zo objectief mogelijk en in ieder geval gebalanceerd is. Bij de Belgische G1000 leidden academische experts de thema’s in die tijdens het burgerforum werden besproken. Kritiek kwam onder meer van enkele internationale waarnemers die opmerkten dat de experts een nogal links profiel hadden waardoor de meer conservatieve perspectieven minder aan bod kwamen (Caluwaerts en Ugarizza 2012). Voor tegenstanders van het burgerforum is het vervolgens gemakkelijk om het burgerforum als politiek gekleurd en daarmee niet relevant weg te zetten.

Een goede moderatie van het gesprek is van groot belang
Deliberatie in de vorm van uitwisseling van standpunten en argumenten is een belangrijk kenmerk van een burgerforum. Maar wil er werkelijk sprake zijn van deliberatie, dan moet het proces zo zijn vormgegeven dat recht gedaan wordt aan de stem, ervaringen, en perspectieven van álle deelnemers. Dat impliceert dat er aandacht is voor de omgeving waar het burgerforum plaatsvindt (is deze vriendelijk; nodigt deze uit tot actieve deelname), de organisatie van de dialoog in kleine groepen (geeft deze ruimte voor verschillende perspectieven), en de stijl van de moderatie (maakt deze een gelijke deelname mogelijk) (zie voor praktische handvatten, Smets en Vlind 2017).

Politieke inbedding is een vereiste
Een volgend belangrijk aandachtspunt is de politieke inbedding van het burgerforum. In de internationale literatuur over burgerfora worden burgerfora gezien als een aanvulling op de representatieve democratie. Tegelijkertijd constateren onderzoekers dat veel burgerfora nauwelijks zijn ingebed in het reguliere politieke proces (Caluwaerts en Reuchamps 2016; Curato en Böker 2016). Aanbevelingen krijgen daarmee iets vrijblijvends en de doorwerking van de resultaten van de burgerfora is beperkt (Michels en Binnema 2019). Daarom is het belangrijk dat burgerfora zoeken naar manieren om die verbinding wel tot stand te brengen.

De spanning tussen meer zeggenschap aan burgers en de representatieve democratie is fundamenteel. Maar veel problemen en mogelijke spanningen kunnen worden weggenomen door vooraf een aantal duidelijke procedurele en inhoudelijke afspraken vast te leggen over de wijze waarop de volksvertegenwoordigers worden geïnformeerd over het proces, de inhoud, en de uitkomsten van het forum. Daarnaast dienen duidelijke afspraken gemaakt te worden over de wijze waarop de volksvertegenwoordiging het advies behandelt.  In het algemeen geldt dat er volledige transparantie moet zijn over de rol van het burgerforum, het proces en de uitkomsten, en dat achteraf verantwoording wordt afgelegd over wat er met de uitkomsten van het burgerforum is gedaan. Voor deelnemers aan het burgerforum moet duidelijk zijn wat er met hun inbreng gebeurt.

Een combinatie van instrumenten versterkt de maatschappelijke en democratische legitimiteit
Tot slot, één van de kritiekpunten op een burgerforum is dat het maar een kleine en niet erg representatieve groep is die deelneemt. Door een combinatie van instrumenten waarbij de uitkomsten op basis van deliberatie in het burgerforum (het minipubliek) worden verbonden met de mogelijkheid voor de hele bevolking (het maxipubliek) om zich uit te spreken, kan de maatschappelijke en democratische legitimiteit worden versterkt. Een voorbeeld is het combineren van een burgerforum met een referendum zoals dat onder meer in Ierland en Canada is gebeurd. Maar er zijn tal van andere combinaties van ‘praten’ en ‘stemmen’ denkbaar, bijvoorbeeld door voorafgaand aan het burgerforum het brede publiek te laten beslissen over de onderwerpkeuze of door tussentijdse stemmingen over resultaten van het forum.[2]

Bibliografie

Boogaard, Geerten & Ank Michels (red.) (2016). G1000. Ervaringen met burgertoppen. Den Haag: Boom Bestuurskunde.

Caluwaerts, Didier & Min Reuchamps (2016). Generating democratic legitimacy through deliberative innovations: The role of embeddedness and disruptiveness. Representation 52: 13-27.

Caluwaerts, Didier & Juan Ugarizza (2012). Favorable conditions to epistemic validity in deliberative experiments: A methodological assessment. Journal of Public Deliberation 8(1): 1-20.

Curato, Nicole & Marit Böker (2016). Linking mini-publics to the deliberative system: A research agenda. Policy Science 49(2): 173-190.

Jacquet, Vincent (2017). Explaining non-participation in deliberative mini-publics. European Journal of Political Research 56(3): 640–659.

Jacobs, Kristof (2021). Hoe waarborg je representaviteit en inclusiviteit bij het inrichten van een burgerforum? In: Frank Hendriks, Kristof Jacobs en Ank Michels (2021). Nationale Burgerfora. Verkenning van nationale burgerfora als democratisch gereedschap. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Den Haag, pp. 25-31.

Michels, Ank (2011). Innovations in democratic governance. How does citizen participation contribute to a better democracy? International Review of Administrative Sciences 77(2): 275-293.

Michels, Ank & Harmen Binnema (2019). Assessing the impact of deliberative democratic initiatives at the local Level: A framework for analysis. Administration & Society 51(5): 749-769.

OFlyn, Ian & Gaurav Sood (2014). What would Dahl say? An appraisal of the democratic credentials of deliberative polls and other mini-publics. In: Kimmo Grönlund, André Bächtiger and Majija Setälä (eds). Deliberative mini-publics. Involving citizens in the democratic process. Colchester: ECPR Press, pp. 41–81.

De Ridder, Josje, Toine Fiselier en Carolien van Ham (2021). Draagvlak voor het burgerforum. Een verkenning van de Nederlandse publieke opinie. Sociaal en Cultureel Planbureau en Radboud Universiteit Nijmegen. Den Haag/Nijmegen.

Smets, Peer & Marloes Vlind (2017). Handreiking burgertoppen voor gemeenten. www.lokale-democratie.nl.

Smith, Graham (2009). Democratic innovations. Designing institutions for citizen participation. Cambridge: Cambridge University Press.

Noten

[1] Dit artikel is grotendeels gebaseerd op een eerder gepubliceerd essay ‘Wat kunnen we leren van lokaal georganiseerde burgerfora’, Frank Hendriks, Kristof Jacobs en Ank Michels (2021), in: Nationale Burgerfora. Verkenning van nationale burgerfora als democratisch gereedschap. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Den Haag.

[2] Het interuniversitaire NWO-project REDRESS (Revitalized Democracy for Resilient Societies) doet onderzoek naar deze zogenoemde ‘hybride democratische innovaties’. Het project is van start gegaan in juni 2021 en staat onder leiding van prof. dr. Frank Hendriks (Tilburg University). Ank Michels maakt deel uit van het REDRESS-kernteam.