Ons huidige denken over de overheid heeft iets paradoxaals, stelt Joop Koppenjan. We keren ons af van de markt en vinden dat de overheid het roer sterker in handen moet nemen. Tegelijkertijd blijkt diezelfde overheid onmachtig om de problemen en crises die zich opstapelen aan te pakken, staan uitvoeringsorganisaties en publieke dienstverlening onder druk en worstelen we met de naweeën van beleidsfalen en affaires zoals de schade door de Groningse gaswinning en de Kinderopvangtoeslagenaffaire (Tweede Kamer, 2020, 2021; Bekker, 2020; Frederik, 2021).
Gezaghebbende analyses zoals die van Herman Tjeenk Willink (2021) en Kim Putters (2021) wijzen de dominante instrumentele manier van denken van onze ambtenaren, uitvoerders, bestuurders en politici aan als de oorzaak van dit overheidsfalen. Een manier van denken die gericht is op het op een zo efficiënt mogelijke wijze bereiken van doelen.
Het instrumentele denken
Dit instrumentele denken is volgens deze analyses dominant geworden onder invloed van het neoliberalisme, het marktdenken en het daardoor geïnspireerde New Public Management (NPM). NPM staat voor het gebruik van uit het bedrijfsleven afkomstige organisatie- en managementsvormen in de publieke sector, zoals uitbesteding van taken, het werken met contracten en het sturen op prestaties. Door deze bedrijfsmatige manier van werken worden beleid en bestuur gereduceerd tot een apolitieke managementopgave, een kwestie van getting things done.
‘De individuele burger en de menselijke maat worden uit het oog verloren’
Bestuurders en uitvoerders die belast zijn met beleidsuitvoering, gaan zich fixeren op het zo efficiënt mogelijk realiseren van beleidsdoelen en targets. Door prestatiesturing en registratieverplichtingen worden uitvoerders en professionals – leraren, zorgmedewerkers, medewerkers van de Belastingdienst – de tijd en ruimte ontnomen om hun dienstverlening op de specifieke behoeften van hun cliënten af te stemmen en worden de individuele burger en de menselijke maat uit het oog verloren (Tjeenk Willink, 2021; Putters, 2021). Dit is wat Willem Trommel, beleidssocioloog bij de VU Amsterdam, de managerial state noemt (Trommel, 2019). En dat bedoelt hij niet als compliment.
De gulzige overheid
Het neoliberalisme en het marktdenken beoogden door privatisering en uitbesteding een kleinere en goedkopere overheid tot stand te brengen. Trommel wijst er evenwel op dat in de afgelopen jaren de overheid niet alleen is afgeslankt (Trommel, 2018). Er heeft zich een tweede trend voorgedaan, namelijk die van de gulzige overheid. De invoering van een bedrijfsmatige manier van werken ging gepaard met een hernieuwd geloof in de maakbaarheid van overheid en samenleving. Door middel van targets en allerlei nieuwe managementstechnieken probeert de overheid greep te krijgen op de eigen organisatie, medewerkers en uitvoerders.
‘Effectiviteit en efficiency verdringen andere waarden’
Maar daar houdt het niet op. Het gaat ook om controle op de burger en samenleving. In de drang maatschappelijke problemen op te lossen komt de overheid zo nodig tot achter de voordeur. Door de fixatie op fraudebestrijding werden in het geval van de kindertoeslagenaffaire kwetsbare burgers uitgesloten van betalingsregelingen en schuldhulpverlening, blootgesteld aan deurwaarders en werden in sommige gevallen hun kinderen zelfs uit huis geplaatst.
De gulzige overheid gaat ook gepaard met een soort van mind control, de verbreiding van een bestuurlijke manier van denken onder politici, bestuurders, uitvoerders en burgers. De populaire Franse filosoof en politiek activist Michel Foucault spreekt van governmentality, een samentrekking van de woorden government en rationality, waarbij ook heel treffend het begrip mentality wordt gevormd (Foucault, 2007; Trommel, 2018). Een instrumentele manier van denken waarbij de waarden effectiviteit en efficiency andere waarden verdringen.
Maakbaarheidsoptimisme
Het resultaat is een gulzige overheid die met een doorgeslagen maakbaarheidsoptimisme alles en iedereen ondergeschikt wil maken aan het realiseren van beleidsdoelen en beleidstargets. En zich daarbij niet de voet dwars laat zetten door bezwaar makende burgers, vertwijfelde professionals, ombudsmannen- en vrouwen, volksvertegenwoordigers, rechtsregels of de Raad van State. Het is deze gulzige en geitenpaadjes zoekende overheid die vaak zelf de aanval op de instituties van de democratische rechtsstaat inzet. Een overheid ook die op die manier, vaak met de beste bedoelingen, het contract met de burger verbreekt. Het stilzwijgende contract dat inhoudt dat de overheid de burger dient en beschermt (Putters, 2021; Omtzigt, 2021).
Meer dan instrumentalisme
De vraag is evenwel of de analyse van het dominante instrumentele denken in het bestuur niet te eenzijdig is, en of er niet teveel aan opgehangen wordt. Niet alles gaat fout in beleid en publieke dienstverlening (vergelijk het rapport van de Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties, 2021). Daarbij komt dat de klachten van professionals en uitvoerders dat zij door de regeldruk hun werk niet meer kunnen doen, de veronderstelde hegemonie van governmentality logenstraffen.
‘Veel ambtenaren zijn gemotiveerd om de burger te dienen’
Tegenover het deterministische machtsdenken van sommige sociologen en filosofen staan de ideeën van de institutionele theorie, waarin agency benadrukt wordt: het vermogen van mensen om op basis van eigen intenties en een intrinsieke motivatie hun sociale omgeving te beïnvloeden en mede vorm te geven (Lowndes & Roberts, 2013). Er is beleidsvrijheid, er is weerstand, er zijn burgerinitiatieven (Wolf en Van Dooren, 2017). En er is onderzoek naar de zogenaamde public service motivation dat laat zien dat veel ambtenaren gemotiveerd zijn de publieke zaak en de burger te dienen (Leisink & Steijn, 2009; Nederhand et al, 2019). Bovendien is het instrumentele denken zeker niet de enige verklaring voor beleidsfalen, ook niet in de toeslagenaffaire. Neoliberalisme, marktdenken en New Public Management zijn makkelijke waarheden als we beleidsfalen willen verklaren, maar doorgronden we daarmee werkelijk wat er in het complexe bestuur aan de hand is? Even zo goed moet het risico van te veel instrumentalisme serieus genomen worden.
Indammen van instrumentalisme
Als we inderdaad vinden dat de intrinsieke waarden van bestuurders, ambtenaren en uitvoerders te instrumenteel zijn, dan is de vraag wat daar aan te doen is. Vaak luidt het antwoord dat er meer aandacht moet komen voor publieke waarden; voor andere waarden dan effectiviteit en efficiency, zoals die van de democratische rechtsstaat. Toch is dat maar een deel van het antwoord. Want om welke waarden gaat het dan precies? In onze complexe samenleving zijn er veel uiteenlopende doelen en waarden die we tegelijkertijd recht willen doen. Bovendien hebben we onverminderd een behoefte aan een presterende en efficiënte overheid, want de urgente vraagstukken waarvan we vinden dat de overheid ze aan moet pakken stapelen zich op. Het antwoord moet dus worden gezocht in balans en maatvoering. Dat vraagt om een stevige verankering van het besef dat er altijd meerdere waarden in het geding zijn (Koppenjan, 2022). Er is daarom behoefte aan politici, bestuurders, publieke managers en dienstverleners die in staat zijn om evenwichtige afwegingen te maken, en die oog hebben voor lokale omstandigheden en behoeften; zeg de menselijke maat. Daarvoor moet hun innerlijke kompas goed staan afgesteld en niet alleen in de richting van effectiviteit en efficiency wijzen.
‘We hebben geen monomane probleemoplossers nodig, noch neutrale uitvoerders van beleid’
Dat veronderstelt ook een andere rolopvatting voor bestuurders, ambtenaren en dienstverleners (O’Flynn, 2006). We hebben geen monomane probleemoplossers nodig. En ook geen neutrale uitvoerders van uniform beleid dat de diversiteit aan behoeften van betrokkenen negeert. En zeker geen departementsambtenaren die vooral bezig zijn met hun minister uit de wind te houden door de informatievoorziening aan de Tweede Kamer te traineren en te manipuleren, zoals bij de toeslagenaffaire.
Sturen op waarden
Wat doen aan het te veel aan instrumentalisme in het openbaar bestuur is gemakkelijker gezegd, dan gedaan. Intrinsieke waarden en rolopvattingen zijn immers moeilijk te beïnvloeden. Helemaal met lege handen staan we echter niet. Bestuurskundig onderzoek leert dat dit eisen stelt aan opleiding en training, maar ook aan de manier waarop bestuurders, ambtenaren en dienstverleners worden aangestuurd. In ieder geval niet via een op wantrouwen gebaseerd systeem van prestatiesturing dat hun beleidsruimte inperkt en intrinsieke motivatie verdringt.
Maar intrinsieke waarden moeten ook door institutionele condities ondersteund, gevoed en scherp gehouden worden. Dat vraagt om een omgeving met checks & balances, met betrokkenheid van derden, en met moreel leiderschap (Brenninkmeijer, 2019). En om een bestuurscultuur die verantwoording en transparantie bevordert en die leren en reflectie faciliteert (Bekker, 2020). Institutionele condities die – juist ook door het instrumentele denken – in de afgelopen jaren niet altijd gekoesterd zijn.
Bij het afwegen van waarden is in de praktijk ongetwijfeld ook behoefte aan morele bakens. Dat kunnen gedragscodes en wet- en regelgeving zijn die bepaalde publieke waarden borgen. Maar ook hier moeten we waken voor maakbaarheidsoptimisme. Publieke waarden zijn clouds of goodness, die niet precies vertellen hoe in praktijksituaties waarden moeten worden toegepast en afgewogen. Het streven naar borging van publieke waarden kan ontaarden in hailstorms of regulation: hagelstormen van codes en regels, opgeroepen door reflexen van politici en bestuurders naar aanleiding van schrijnende gevallen of gebleken falen en met de hete adem van de media en de publieke opinie in de nek (Veeneman et al., 2009). Dan wordt het uitvoerders en dienstverleners onmogelijk gemaakt afwegingen te maken en maatwerk te leveren.
Voetnoten
Bekker, R. (2020). Dat had niet zo gemoeten! Fouten en falen van de overheid onder het vergrootglas. Boom bestuurskunde
Brenninkmeijer, A. (2019). Moreel leiderschap. Amsterdam: Prometheus.
Foucault, M. (2007). Security, territory, population: lectures at the Collège de France, 1977-78. Springer.
Frederik, J. (2021). Zo hadden we het niet bedoeld: de tragedie achter de toeslagenaffaire. De Correspondent.
Koppenjan, J. F. M. (2022). Van alles is weer waardeloos: Ook de bestuurskunde? Afscheidsrede, Erasmus Universiteit Rotterdam.
Leisink, P., & Steijn, B. (2009). Gemotiveerd voor de publieke zaak? Public Service Motivation in Nederland. Bestuurswetenschappen 63 (1), 10-28.
Loon, N. van, & Noordegraaf, M. (2014). Professionals onder druk of professionele tegendruk?: Gebalanceerde motivatie voor de publieke zaak in professionele publieke dienstverlening. B en M: tijdschrift voor beleid, politiek en maatschappij 41(3), 205.
Lowndes, V., & Roberts, M. (2013). Why institutions matter: The new institutionalism in political science. Basingstoke: Palgrave Macmillan.
Nederhand, J., Klijn, EH., van der Steen, M. et al. (2019) The governance of self-organization: Which governance strategy do policy officials and citizens prefer? Policy Science 52, 233–253.
O’Flynn, J. (2007). From new public management to public value: Paradigmatic change and managerial implications. Australian Journal of Public Administration 66(3), 353-366.
Omtzigt, P. (2021). Een nieuw sociaal contract. Amsterdam: Prometheus.
Putters, K. (2021) Nieuwe bestuurscultuur begint bij herijking van het sociaal contract. Van Slingelandtlezing, 4 november 2021. https://www.scp.nl/publicaties/publicaties/2021/11/04/uitvoerbaar-beleid
Trommel, W. A. (2018). Veerkrachtig bestuur: voorbij neoliberale drift en populistische kramp. Den Haag: Boom bestuurskunde.
Trommel, W. (2019). Niet meer dan een speldenprik. Bestuurskunde 28(3), 57-61.
Veeneman, W., Dicke, W., & De Bruijne, M. (2009). From clouds to hailstorms: a policy and administrative science perspective on safeguarding public values in networked infrastructures. International Journal of Public Policy 4(5), 414-434.
Willink, H. T. (2020). Kan de overheid de crisis aan? Amsterdam; Prometheus.
Tweede Kamer (2020) Ongekend Onrecht. Verslag parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag, Den Haag: kamerstuk 35510, nr 1, 17 december 2020
Tweede Kamer (2021) Klem tussen balie en beleid, Rapport Tijdelijke Commissie Uitvoeringszaken, Den Haag: Kamerstuk 35387, nr 1, 25 januari 2021
Geef een reactie