Johan Christensen, expert op het gebied van competenties en expertise van topambtenaren, vertelt hoe fragiel de balans is tussen politieke gevoeligheid en het bieden van tegenspraak. Topambtenaren moeten zowel onafhankelijk kritisch advies uitbrengen als politieke opdrachten uitvoeren. Deze twee taken in evenwicht houden, is nog niet zo gemakkelijk. Christensen betoogt dat inhoudelijke kennis van topambtenaren met stipt op één staat als cruciale competentie om de politiek tegenspraak te kunnen bieden.
‘Iedereen’ vindt het belangrijk dat topambtenaren tegenspraak bieden aan politici. Voor sommigen is dit zelfs dé kerntaak van de ambtelijke leider. Kritisch adviseren draagt bij aan de kwaliteit en de legitimiteit van beleid: het kan voor meer doelmatig beleid zorgen en fouten voorkomen die ten koste gaan van het vertrouwen in de overheid.
Maar in het debat over de Algemene Bestuursdienst wordt het Nederlandse topambtenaren verweten dat ze niet meer in staat zijn nee te zeggen tegen de minister. Ze zijn te politiek-gevoelig geworden. ‘Topambtenaren van tegenwoordig houden een minister liever uit de wind dan hem of haar inhoudelijk tegenspraak te bieden. Ze zijn een verlengstuk geworden van de politiek,’ zo stelt hoogleraar staatsrecht Paul Bovend’Eert in de Telegraaf (18 januari 2020).
Hoe kunnen topambtenaren deze tegenmacht terugkrijgen? Welke competenties hebben ze nodig om kritisch advies te kunnen bieden aan politici?
Inhoudelijke expertise
Uit bestuurskundig onderzoek blijkt – van Max Weber tot heden – dat er vooral één competentie is die topambtenaren in staat stelt to speak truth to power: inhoudelijke expertise. Inhoudelijke kennis gaat zowel om opleiding als ervaring. Het gaat om analysevaardigheden die je bijvoorbeeld bij je studie economie of rechten leert. Maar het gaat ook om dossierkennis die je opbouwt door lange ervaring binnen een ministerie of op een bepaald beleidsterrein. Dit soort kennis stelt topambtenaren in staat informatie van allerlei kennisaanbieders te bundelen, duiden en presenteren aan politici.
‘Is inhoudelijke expertise te verenigen met de huidige organisatie van de ambtelijke top?’
Topambtenaren met inhoudelijke expertise hebben niet alleen de nodige kennis en gezag om de voorstellen van politici kritisch te beoordelen en alternatieve oplossingen aan te bieden. Ze hechten ook waarde aan de inhoudelijke onderbouwing van beleid en zijn bereid hiervoor te vechten. Dit vormt de basis voor een politiek-ambtelijke dialoog over beleid, waar politieke wensen worden afgewogen tegen ambtelijke input over de doelmatigheid en uitvoerbaarheid van beleid.
Gebrek aan inhoudelijke kennis
De vraag is dan: is inhoudelijke expertise te verenigen met de huidige organisatie van de Nederlandse ambtelijke top? Het huidige roulatiesysteem heeft zijn voordelen – samenwerking over organisatiegrenzen heen, esprit de corps, enzovoort – maar het is funest voor de inhoudelijke kennis van topambtenaren. Zowel de dossierkennis als de match tussen de vakdiscipline en functie van ambtenaren lijden onder het constante jobhoppen. Er is in het huidige systeem geen plaats voor specialisten onder de topambtenaren en dat is een groot probleem.
Hoe maak je weer plaats voor specialisten in de ambtelijke top? Het verlagen van de roulatiesnelheid en meer aandacht voor domeinspecifieke expertise bij benoemingen – zoals vermeld in het regeerakkoord – is zeker aan de orde. Je zou ook kunnen denken aan een two-track systeem: één track voor breed inzetbare generalisten die rouleren tussen ministeries en een ander traject die specialisten de mogelijkheid biedt om hun carrière voort te zetten en de top te bereiken binnen één ministerie of beleidsdomein. Dit kan ervoor zorgen dat de volgende generatie van ambtelijke leiders niet alleen politiek gevoel heeft, maar ook een gevoel voor inhoud, kritiek en tegenspraak.
*Dit artikel verscheen eerder als onderdeel van het wetenschappelijk essay ‘Anders kijken naar publiek leiderschap’, gepubliceerd door het Leiden Leadership Centre in opdracht van Bureau Algemene Bestuursdienst.
Verder lezen
Christensen, J. (2021). Expert Knowledge and Policymaking: A Multi-Disciplinary Research Agenda, Policy & Politics, 49(3), 455-471 (Link)
Christensen, J., Holst, C., en Molander, A. (2022). Expertise, Policy-making and Democracy. Abingdon: Routledge. [Open access] (Link)
Geef een reactie