De democratische rechtsstaat als burgerschapsopdracht in het onderwijs

Onlangs is in de onderwijswetgeving de burgerschapsopdracht aangescherpt. Daarin staat nu uitdrukkelijk dat het onderwijs respect voor en kennis van de basiswaarden van de democratische rechtsstaat moet bijbrengen. De wet zegt ook dat het bevoegd gezag van de onderwijsinstelling zorgdraagt voor een schoolcultuur die in overeenstemming is met die waarden. Op deze aanscherping is veel kritiek te uiten, maar toch, zo betoogt Frank van Ommeren, is het goed dat zij er is gekomen.

Op een symposium over de handhaving van de burgerschapsopdracht, dat werd georganiseerd door de Stichting Bijzondere Leerstoelen Onderwijsrecht (SBLO), maakte de advocaat van het Amsterdamse Cornelius Haga Lyceum gehakt van de aangescherpte onderwijswetgeving. Hij wees erop dat zij niet te handhaven is, met name omdat zij bol staat van de vage termen en er weinig consensus is over hun inhoud en betekenis.
En ook Jan Kraak, de kersverse winnaar van de scriptieprijs SBLO Praemium Onderwijsrecht, die tijdens het symposium werd uitgereikt, toonde zich uiterst kritisch. Hij maakt in zijn scriptie – terecht – een scherp onderscheid tussen de onderwijswetgeving die de basiswaarden van de democratische rechtsstaat tot uitdrukking brengt aan de ene kant (de normstelling) en een aparte onderwijswet die voorziet in de uitbreiding van het handhavingsinstrumentarium aan de andere kant (de normhandhaving). De wet die betrekking heeft op het handhavingsinstrumentarium is eigenlijk nog een wetsvoorstel dat op dit moment in de Eerste Kamer ligt. Hij betwijfelt zeer of de aanwijzingsbevoegdheid die de minister op grond van het wetsvoorstel krijgt ter handhaving van de burgerschapsopdracht, goed inzetbaar zal zijn.

De basiswaarden zijn niet neutraal
De basiswaarden van de democratische rechtsstaat laten voor heel veel keuzes de ruimte. Dat neemt echter niet weg dat ze op gespannen voet kunnen staan met de – door de Grondwet gewaarborgde – vrijheid van scholen hun eigen richting te kiezen. Daardoor kunnen ze als “wapen” worden ingezet tegen scholen die uitgaan van een fundamentalistische grondslag en wellicht moeite hebben met de (impliciet liberale) uitgangspunten van de democratische rechtsstaat.
Zoals over het algemeen voor heel veel onderwerpen geldt, is het veel gemakkelijker het met elkaar eens te worden op een hoog abstractieniveau dan over de precieze uitwerking en de details. Het venijn zit in de staart. Een onderwijsinstelling die gebaseerd is op fundamentalistisch religieuze grondslag (bijvoorbeeld Christelijk, Joods of Islamitisch) zal heel andere ideeën hebben bij de uitwerking van de basiswaarden van de democratische rechtsstaat dan een school die van vrijzinnige of liberale uitgangspunten uitgaat.

Hoewel daarover ook wel anders wordt gedacht, zijn de basiswaarden van de democratische rechtsstaat namelijk niet neutraal. Dat blijkt vooral bij de uitwerking ervan. Het hoeft in zoverre ook niet te verwonderen dat onze basiswaarden van de democratische rechtsstaat niet zijn uitgewerkt in kerndoelen voor het onderwijs. Kerndoelen zijn immers veel concreter dan basiswaarden. De wellicht enigszins voor de hand liggende verklaring voor hun afwezigheid is dat voor het opstellen van kerndoelen blijkbaar in ons land onvoldoende consensus bestaat.

Uitwerking van basiswaarden
Wat evenwel wel voorhanden is, is het toetsingskader van de Inspectie van het Onderwijs. Dat toetsingskader is iets concreter. Het geeft enige nadere uitwerking van de basiswaarden van de democratische rechtsstaat. Het spreekt niet alleen over vrijheid van meningsuiting, het gelijkheidsbeginsel, begrip voor anderen en verdraagzaamheid, maar ook over het afwijzen van onverdraagzaamheid en discriminatie, autonomie en verantwoordelijkheidsbesef.

Maar is dat toetsingskader eigenlijk wel geschikt voor de normstelling? De Grondwet bepaalt dat de deugdelijkheidseisen van het door de overheid bekostigde openbare en bijzondere onderwijs bij de wet worden geregeld. De uitwerking van de basiswaarden van de democratische rechtsstaat dienen dus netjes in wettelijke voorschriften tot uitdrukking te worden gebracht. Dat is ook wel logisch, want anders zijn ze onvoldoende democratisch verankerd. En nu valt er over de aard van het toetsingskader van de Onderwijsinspectie van alles te zeggen, maar het is bepaald geen wettelijke regeling. Het is ook niet de taak van de Onderwijsinspectie de normen op te stellen; haar taak is immers slechts toezicht te houden op de naleving van door de wetgever opgestelde normen. Het is wel heel ironisch dat het toetsingskader van de Onderwijsinspectie in dit opzicht nu juist in strijd is met een van de onomstreden basiswaarden van de democratische rechtstaat: de legaliteitseis.

Naleving uit vrijwilligheid
Heeft een wet die niet goed te handhaven valt eigenlijk wel zin? Vormt de wettelijke aanscherping van de burgerschapsopdracht in het onderwijs geen loos gebaar? Is hier, met andere woorden, geen sprake van louter symboolwetgeving? Bij zoveel kritiek zou men het haast gaan denken, maar gelukkig valt dat toch wel mee.
Tijdens het symposium werd opgemerkt dat onderwijsinstellingen graag bereid zijn om op basis van vrijwilligheid de basiswaarden van de democratische rechtstaat in het onderwijs vorm te geven. Daarvoor is vooral van belang dat de democratische rechtsstaat in de wettelijke burgerschapsopdracht vermeld staat, want dat geeft de scholen een ticket, een grondslag, om voor dit soort burgerschapsonderwijs de ruimte te creëren.

De door de wet vereiste schoolcultuur moet leerlingen inspireren om de democratische rechtsstaat te dragen en te bewaken. Bij dat burgerschapsonderwijs gaat het bepaald niet alleen om cognitieve kennis van de basiswaarden van de democratische rechtsstaat, maar ook om het aanleren van sociale en maatschappelijke vaardigheden, om een rechtsstatelijke attitude. De democratische rechtsstaat vraagt nogal wat van zijn (jonge) burgers. Ik betoogde eerder op platform O dat de rechtsstaat empathie vereist, het je kunnen verplaatsen in een ander – ook al ken je zijn of haar achtergrond niet goed of ben je het niet met hem of haar eens – en daarvoor is eerst en vooral een medelevende en nieuwsgierige fantasie nodig. Hoewel cynici daar anders over denken, blijkt uit onderzoek dat die deugden met serieuze oefening goed zijn aan te leren. Zij worden aangewakkerd door vakken als begrijpend lezen, talen, geschiedenis en toneel en door de geesteswetenschappen in het algemeen. Men zegt wel eens dat rechtsstaat en democratie a way of living zijn. En waar is die levenswijze beter aan te leren dan op school?

*Frank van Ommeren was lid van de jury van de SBLO-Praemium Onderwijsrecht 2022.