Ambtelijke (voor-)waarden in de cao, een goed idee?

Het dienen van de publieke zaak of het algemeen belang is voor veel ambtenaren een belangrijke reden om in het openbaar bestuur te gaan werken. Een genormaliseerde rechtspositie verandert daar niets aan. De aankomende normalisering is wel de perfecte aanleiding om met elkaar te spreken over de waarden van het ambtelijk vak en hoe deze te verankeren. Zou meer (beroeps-)inhoud in de cao hierbij een goed middel kunnen zijn?

In 2020 wordt de ambtenaar – als alles volgens planning verloopt – in arbeidsrechtelijke zin een normale werknemer. In de dagelijkse praktijk is het ambtelijk vak echter niet altijd even gewoon. En zo zullen sommige ambtenaren hun werk ook niet altijd ervaren. Ambtenaren zijn ‘bijzondere werknemers’, zo gaf voormalig minister Plasterk van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in 2016 in een Kamerbrief aan: ‘Niet de vorm van de rechtspositie is daarvoor bepalend, maar de inhoud en context van het werk waarbij het publieke belang centraal staat’.
Voor veel ambtenaren is het dienen van dit publieke belang een belangrijke motivatie om bij de overheid te werken. Ruim 86 procent van de ambtenaren vindt het belangrijk om een wezenlijke bijdrage te leveren aan de publieke zaak en voor 78 procent is het algemeen belang dienen een belangrijke persoonlijke drijfveer[1]. Het dienen van dit publieke belang leidt er toe dat ambtenaren te maken hebben met (deels) andere dilemma’s dan ‘normale’ werknemers. In de nauwe en vaak persoonlijke relatie met politiek en bestuur spelen, naast het algemene belang, ook politieke belangen een belangrijke rol. En vooral als de ambtenaar werkzaam bij een participerende overheid steeds meer samen moet doen met burgers en bedrijven wordt de afweging tussen algemene en particuliere belangen complexer. Hoe gaat een ambtenaar die de samenleving moet dienen om met politieke druk, met een strijd dan wel verstrengeling van belangen, met persoonlijke voorkeuren? Waarden als integriteit, onafhankelijkheid en betrouwbaarheid vormen de kern van goed ambtelijk handelen.
De overgang naar een genormaliseerde wederkerige arbeidsrelatie vormt een goede aanleiding om aandacht te besteden aan deze kernwaarden van het ambtelijk vak. Want hoe worden deze waarden gekoesterd en geborgd in een genormaliseerde situatie? In dit artikel verkennen we de vraag of de cao hierin een rol kan spelen.

Tussen wet en code
De politieke discussie over de normalisering van rechtspositie van ambtenaren heeft ook de discussie aangejaagd over wat het ambtelijk vak inhoudelijk bijzonder maakt en hoe deze bijzondere positie te waarborgen. In de nieuwe Ambtenarenwet (AW) zijn bepalingen opgenomen die raken aan de bijzondere status van (bepaalde) ambtenaren. Zo betreft artikel 4 van de nieuwe wet AW onder andere bepalingen die overheidswerkgevers verplichten een integriteitsbeleid te voeren en zorg te dragen voor de totstandkoming van een gedragscode voor goed ambtelijk handelen. In 2016 stelde minister Plasterk voor om ook in de AW een verplichting op te nemen voor werkgevers om een Ambtenarenstatuut in het leven te roepen, waarin bredere afspraken worden gemaakt rondom de professionele relatie tussen werkgever en ambtenaar. Dit statuut werd echter door betrokkenen als te statisch en abstract ervaren. En de noodzaak ervan werd niet gevoeld. Er bestaan overigens al gedragscodes zoals rijksbreed de Gedragscode Integriteit Rijk of gemeentelijk de Gedragscode voor ambtenaren van de gemeente Amsterdam. Tegen deze gedragscodes kan weer worden ingebracht dat ze niet per definitie (juridisch) bindend zijn. Ook zijn ze niet vaak de uitkomst van een gemeenschappelijke inspanning van werkgever én ambtenaar.
Zou tussen de werelden van wet en gedragscode, de cao uitkomst kunnen bieden? In het voorjaar van 2017 hebben de SFA en het CAOP[2] een verkenning uitgevoerd naar hoe de cao – en dan specifiek een zogeheten beroepencao[3] – uitkomst zou kunnen bieden bij veranderende beroepen en veranderende verdienmodellen. Niet alleen het ambtelijk vak verandert, maar ook veel andere maatschappelijk herkenbare beroepen zoals architecten, notarissen, vertalers en journalisten. Anno nu verkeren veel van deze beroepen in zwaar weer: door afkalvende verdienmodellen en de opkomst van zzp’ers moeten deze beroepen zich opnieuw uitvinden. Er ontstaan ook nieuwe beroepen: door de integrale zorgverlening en samenwerking in het sociale domein ontstaat geleidelijk het ‘beroep’ van de wijkteamprofessional die in de eerste lijn van bijna alle markten thuis is. Horen bij deze veranderende ‘beroepen’ ook andere cao’s?
Uit genoemde verkenning blijkt dat er brede steun is voor het idee om meer aandacht te geven aan het beroep en de (veranderende) inhoud van werk in de cao. Er is een behoefte geconstateerd aan een omslag in denken aan de cao-tafels richting de inhoud en context van werk en wat werkenden nodig hebben om goed en waardevol werk te kunnen doen. Meer (beroeps-)inhoud in de cao kan helpen om het beroep/vak beter te positioneren, ontwikkeling te faciliteren en de autonomie van het werkenden te borgen. Ook zou meer inhoud in de cao meer binding van werkenden met de cao en meer draagvlak voor de cao kunnen opleveren. In de verkenning worden voorbeelden genoemd van hoe ‘meer inhoud’ in de cao vorm kan krijgen. In de cao Jeugdzorg zijn bijvoorbeeld afspraken vastgelegd over een caseload om hiermee te waarborgen dat cliënten voldoende tijd en aandacht krijgen (kwaliteit van zorg) en dat de werklast voor de professional beheersbaar is (kwaliteit van werk en autonomie). In het verlengde hiervan is ook voorgesteld om een voorziening in de cao VVT (Verpleeg- en Verzorgingshuizen en Thuiszorg) op te nemen om de werklast te verlagen voor zorgprofessionals die werken met diep-demente patiënten. Bijvoorbeeld na 2 uur extra pauze; maximaal 4 uur per dag werken met de doelgroep.

Meer inhoud
Zou ‘meer (beroeps-)inhoud’ in de cao’s voor ambtenaren van toegevoegde waarde kunnen zijn, vooral in het licht van de aankomende normalisering? De cao zou in onze ogen bij het borgen van ambtelijke kernwaarden om meerdere redenen uitkomst kunnen bieden. In de eerste plaats is het algemene doel van de cao het scheppen van de voorwaarden waaronder mensen hun werk goed kunnen doen. In het licht van de kernwaardendiscussie, kan de cao de voorwaarden vastleggen waaronder de ambtelijke waarden in de praktijk kunnen gedijen. Afspraken over de voorwaarden, bijvoorbeeld in de vorm van afspraken over het opzetten van professionele statuten, geeft ondersteuning maar biedt tegelijkertijd ook ruimte voor maatwerk in publieke organisaties. Ten tweede is de cao een afspraak tussen werkgever en werkende, die de wederkerige relatie en gedeelde verantwoordelijkheid benadrukt voor die voorwaarden en waarden. Werkenden en werkgever benoemen samen kernwaarden en zetten zich er vervolgens samen voor in. Het is niet alleen het ‘pakkie-an’ van de ambtenaar om volgens de waarden goed ambtelijk te handelen, maar ook aan de werkgever om dit te faciliteren. Tot slot biedt de cao een formalisering van deze voorwaarden, terwijl het tegelijkertijd – en in tegenstelling tot wettelijke afspraken – meer de ruimte laat om periodiek gezamenlijk te herijken, zodat de afspraken blijven aansluiten op de veranderende praktijk.

Voorbeelden
Meer inhoud in de ambtenarencao’s kan op verschillende manieren vorm krijgen en zo bijdragen aan een betere positionering van ‘de ambtenaar’, zijn professionalisering en het borgen van zijn autonomie. Uit de bovengenoemde verkenning kwamen meerdere mogelijkheden die ook voor de ambtenaren cao’s van toepassing zouden kunnen zijn.

• In de cao kunnen allereerst afspraken worden vastgelegd om de benodigde verandering van het ambtelijk vakmanschap, en de daarbij behorende ‘nieuwe’ vaardigheden en competenties, te faciliteren. Met de opkomst van de participatiesamenleving, met een participerende overheid, verandert ook het ambtelijk vak: meer dan voorheen wordt van de ambtenaar verwacht met burgers samen te werken, ‘van buiten naar binnen werken’, te verbinden, te netwerken en zo meer. In de cao kan dit veranderingsproces in ambtelijk vakmanschap worden gefaciliteerd. In de cao Welzijn & Maatschappelijke Dienstverlening (WMD) is bijvoorbeeld een passage opgenomen over de benodigde transformatie en professionaliseringslag in het sociale domein gericht op een ‘andere manier van werken gericht op faciliteren en stimuleren van eigen kracht.’ De sector spreekt af om ‘grote stappen’ te zetten in ‘het ontwikkelen en stimuleren van een Beroepsregister, een Beroepscompetentieprofiel, een Beroepscode en reflectiemethodiek voor de professional.’
• Daarnaast kunnen in de cao’s de voorwaarden worden vastgelegd waarmee ambtelijke waarden kunnen worden gekoesterd en ondersteund, zoals met een kapstokbepaling Professioneel Statuut zoals bijvoorbeeld de cao VVT kent. Artikel 10 1A lid 6 van deze cao moedigt onder werkenden het initiatief aan om in gesprek te gaan met de werkgever over een professioneel statuut. ‘Op jouw initiatief gaat je werkgever het gesprek aan over de voor jouw werk relevante professionele statuten’. In dit kader is onder andere een professioneel statuut voor Specialisten Ouderengeneeskunde tot stand gekomen, die onder meer de zeggenschap en verantwoordelijkheidsverdeling tussen de beroepsbeoefenaar, de organisatie en de beroepsgroep regelt. In zo’n statuut kunnen ook afspraken worden gemaakt over de autonomie en zeggenschap van de ambtenaar.
• En zou het tot slot geen interessant idee zijn om in de cao enkele bekwaamheidseisen vast te leggen voor bepaalde groepen ambtenaren zodat zij ook in een sterk veranderende context bevoegd en bekwaam hun vak kunnen uitoefenen? Bijvoorbeeld voor beleidsambtenaren of topambtenaren. De afspraken over (her-)registratie in een beroepenregister in de cao PO kunnen hierbij als inspiratie dienen. De cao verplicht directieleden in het primair onderwijs om zich te registreren in het Schoolleidersregister. De cao legt vast aan welke criteria het directielid moet voldoen en faciliteert ook de professionalisering van directieleden. Naast het reguliere scholingsbudget heeft het directielid bijvoorbeeld recht op een professionaliseringsbudget van 3000,- euro per jaar.

Relevantie cao
De normalisering van de ambtelijke rechtspositie vormt het afgelopen jaar voor vele betrokkenen de aanleiding voor een discussie over de ‘bijzondere’ ambtelijke kernwaarden en het ambtelijk vakmanschap. De cao kan een belangrijk middel zijn om deze waarden arbeidsvoorwaardelijk te ondersteunen. Partijen zijn momenteel bezig om de respectievelijke cao’s voor ambtenaren te normaliseren. Alleen een technische aanpassing van de oude naar de nieuwe cao zou in onze ogen een gemiste kans zijn. Meer beroepsinhoud in de cao kan beroepsontwikkeling ondersteunen én het cao-instrument relevanter maken.

Footnotes

• [1] Personeels- en Mobiliteitsonderzoek POMO (2016), Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
• [2] De Stichting Fonds Architectenbureaus (SFA) is een sociaal fonds voor de architectenbranche, gericht op het bevorderen van het werken in architectenbureaus, zowel het sociaaleconomisch functioneren van bureaus als het welzijn van de mensen. Het CAOP is het kenniscentrum op het gebied van arbeidszaken in het publieke domein. De verkenning ‘Het beroep in de cao: een verkenning naar de mogelijkheden van een beroepencao’ is mede mogelijk gemaakt door het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
• [3] Een beroepencao is een op het beroep gericht arbeidsvoorwaardenpakket dat voor alle beroepsbeoefenaren geldt ongeacht sector of contractvorm.