De ambtenaar als professional

Ambtenaren worden over het algemeen gezien in de context van hun organisatie. Zij vormen een bureaucratische machine, waarmee politiek geïnitieerd beleid effectief wordt gemaakt. Het zijn uitvoerders van beleid die betrouwbaar en consistent overheidsdiensten leveren aan de samenleving. Er is langzamerhand echter aanleiding om dit beeld van ambtenaren te wijzigen, of beter gezegd: aan te vullen.

In lijn met maatschappelijke ontwikkelingen is de positie van ambtenaren aan het veranderen. In dit artikel kijken we naar de opkomende rol van de ambtenaar als professional. Daartoe bekijken we in eerste instantie wat het begrip professional inhoudt en passen we dat begrip vervolgens toe op de veranderende overheid. Tenslotte inventariseren we wat er nodig is om ambtelijk vakmanschap te ontwikkelen als daadwerkelijke professie.

Nieuwe rollen
Nederland is bezig te veranderen in een participatie- en een netwerksamenleving. Het is ondertussen al vaak gezegd, maar die verandering betekent voor de overheid in de eerste plaats een zoektocht naar een andere rol (in relatie tot die energieke samenleving) en in de tweede plaats een andere manier van werken (in netwerken en andere horizontale verbanden).
Zoals ook Martijn van der Steen aangeeft in De gelaagde praktijk van ambtelijk vakmanschap betekent dit niet zozeer dat de oude rol van de overheid verdwijnt, maar dat nieuwe rollen worden toegevoegd. De rechtmatige en presterende overheid blijft bestaan, maar wordt aangevuld met een netwerkende en participerende rol. Deze omslag (noem het paradigmaverandering, transitie of kanteling) stelt nieuwe vragen aan organisaties, maar verandert ook de organisaties zelf.
Om te kunnen functioneren als rechtmatige en presterende overheid is gekozen voor een bureaucratisch organisatiemodel met hiërarchische sturing en verantwoording, protocollen en monitoringsystemen. Deze systemische wereld heeft als doel een gelegitimeerd en eenduidig resultaat en onzekerheidsreductie voor politiek verantwoordelijken. Echter, een netwerkende en participerende overheid vraagt om een ander, horizontaler model, aangesloten op de samenleving.

Minder anoniem
Cruciaal in dat organisatiemodel is de positie van medewerkers. De ambtenaar is in dit model niet meer de anonieme uitvoerder van opdrachten ‘van boven’, maar de verbindingspersoon tussen de verwachtingen vanuit de bestuurder en de organisatie enerzijds en die vanuit de samenleving anderzijds. Zij zijn het die namens de participerende en netwerkende overheid het contact met de samenleving invulling geven (lees De boom en het rizoom en Wij, de overheid).

De participatie- en de netwerksamenleving hebben zo tot gevolg dat ambtenaren vaker hun resultaten moeten behalen in samenwerking met (zowel overheids- als maatschappelijke) partners en in directer contact met de buitenwereld. Door deze en andere ontwikkelingen worden ambtenaren minder anoniem (met voor- en nadelen tot gevolg) en komt bij hen meer verantwoordelijkheid te liggen voor het succes (of het falen) van overheidshandelen.
Om deze ontwikkeling kans van slagen te geven moet aan de kant van overheidsorganisaties het nodige veranderen (en bij partners in de samenleving, maar dat terzijde): hoe ga je ruimte en verantwoordelijkheid geven?; welke nieuwe sturings- en verantwoordingsafspraken moeten worden gemaakt?; hoe organiseer je de ondersteuning en bescherming van medewerkers? Echter, niet alleen organisaties moeten veranderen.
Ook ambtenaren zelf moeten mee in deze transformatie. Zij moeten hun vakmanschap uitbreiden met de kennis en kunde die nodig zijn in een participerende en netwerkende overheid, maar tevens moeten zij zich bewust zijn van hun veranderende positie: hun nieuwe rol en groeiende verantwoordelijkheid bij het creëren van maatschappelijke meerwaarde. Deze verschuiving van instituut naar individu vraagt om een versterking van het ambtelijk vakmanschap en om de professionalisering van ambtenaren.

Professionalisering
In zijn essay over ambtelijk vakmanschap 3.0 heeft Paul ’t Hart de veranderende opgaven onderzocht die aan de overheid en aan ambtenaren worden gesteld. Net als Van der Steen concludeert hij dat de oorspronkelijke opgave en het bijbehorende vakmanschap (ambacht 1.0) in de loop van de tijd is uitgebreid met nieuwe opgaven en toenemende eisen aan het ambtelijk vakmanschap, te weten ambacht 2.0 en 3.0.
’t Hart stelt dat ambtenaren in de participatie- en netwerksamenleving te maken krijgen met steeds meer ‘turbulentie’ en het ambtelijk vakmanschap 3.0 is er dan ook met name op gericht om daarmee om te gaan. Echter, de ‘oudere’ opgaven blijven ook bestaan, met als gevolg een opstapeling van eisen die aan ambtenaren (individueel dan wel in teamverband) worden gesteld. De lat komt steeds hoger te liggen.
Zoals hierboven betoogd bestaat de verandering voor ambtenaren niet alleen uit het uitbreiden van het ambtelijk vakmanschap met de kennis en kunde die nodig zijn om te werken in de turbulente samenleving. Ambtenaren krijgen ook een andere positie in relatie tot bestuurder, organisatie, partners en samenleving. Meer nog dan de toenemende eisen betekent deze verschuiving een fundamentele verandering van het ambtelijk vakmanschap.

Vertrouwende verbinding
Om deze tussenrol effectief en succesvol te kunnen vervullen moeten ambtenaren steeds opnieuw hun positie bepalen, niet alleen tot partners en samenleving (buiten de eigen organisatie), maar ook tot de organisatie en bestuurder. Ze moeten rekening houden met de politiek-bestuurlijke context én ze werken voor het algemeen belang. Het is een eigenstandige positie, waarin de juiste balans moet worden gevonden tussen verschillende loyaliteiten. In het vinden van die balans schuilt het ambtelijk vakmanschap.
Daarvoor zijn ambtenaren nodig die in staat zijn om professionele identiteit te ontwikkelen (naar Manon Ruijters) en op basis daarvan morele afwegingen te maken, bijvoorbeeld in het contact met hun bestuurder (truth to power) en in contacten met de samenleving (bijvoorbeeld om ongelijke gevallen ongelijk te behandelen). Deze professionele identiteit wordt deels gevormd door de organisatie waar zij deel van uitmaken en de eigen persoonlijkheid, maar ook bepaald door een collectieve kijk op het vak van ambtenaar.
Door deze verschuiving komt de positie van ambtenaren dichter in de buurt te liggen van ‘klassieke’ professionals, zoals artsen, advocaten en notarissen. Volgens Mirko Noordegraaf wordt professioneel werk in de eerste plaats gekenmerkt door het belang van een vertrouwde verstandhouding tussen de professional en de ‘relatie’, bijvoorbeeld de patiënt of verdachte. In een overheid die steeds meer moet aansluiten bij activiteiten in de samenleving en waar ambtenaren steeds vaker de verbinding zijn met die activiteiten kan professionalisering een manier zijn om die aansluiting te versterken en een ‘vertrouwende’ verbinding te creëren.

Eisen van professionaliteit
Deze beweging wordt versterkt door de digitalisering van een groot deel van de dienstverlening van de overheid. Door de standaard contacten tussen overheid en burger digitaal af te handelen blijven alleen de ‘bijzondere gevallen’, ofwel de unieke contacten over. Zo voorspelt de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken (NVVB) dat de meeste lokethandelingen bij gemeenten zullen verdwijnen, maar dat de zaken die overblijven juist de aandacht, kennis en betrokkenheid van professionals nodig hebben.
Een tweede kenmerk dat Noordegraaf noemt is het (vertrouwen in) de individuele eigenschappen van professionals, te weten de vakkennis, motivatie en waarden die horen bij de professie. Bij ambtenaren bestaat daar nog geen eenduidig beeld van. Hoewel we dus kunnen constateren dat de positie van ambtenaren meer en meer gaat lijken op die van andere professionals, kunnen we tegelijkertijd constateren dat ambtenaren nog niet voldoen aan de bijbehorende eisen van professionaliteit. Zo zijn het ambtelijk vakmanschap en de ambtelijke waarden niet eenduidig beschreven en ontbreekt het aan een collectief bewustzijn.
Overigens constateert Noordegraaf dat de werelden van professionals en van functionarissen in organisaties naar elkaar toe aan het groeien zijn. Artsen en advocaten voeren hun professie immers steeds nadrukkelijker uit in een organisatorische context, als deel van grotere systemen, binnen hiërarchische verbanden en te midden van hoger liggende belangen. Hij heeft het over de ‘hybridisering van professionalisme’, waarbij een balans wordt gezocht tussen kwaliteit die voortkomt uit de professie en de kwaliteiten van een bureaucratie.
Hij bepleit dus dat beide systemen niet tegenover elkaar worden geplaatst, maar dat een werkwijze wordt gevonden waarin de voordelen elkaar aanvullen. In deze hybride situatie is de professional niet meer de ‘eigenaar’ van kwaliteit, maar speelt hij een cruciale rol in het organiseren van kwaliteit. Georganiseerd professionalisme (organizing professionalism) vraagt om toegeruste professionals in een op kwaliteit ingerichte organisatie. Het vraagt om een gelijkwaardige benadering van professionele en bureaucratische waarden.

Gemeenschappelijk beeld
Waar Noordegraaf zich concentreert op de rol van de professional, beschrijft Margo Trappenburg, ook hoogleraar bij de USBO in Utrecht, de voorwaarden voor het zijn van een professional. Volgens haar wordt een professie gekenmerkt door specialistische kennis, een gemeenschappelijke ideologie (een hoger doel dus) en een ruime mate van autonomie. Die autonomie uit zich doordat de leden van de beroepsgroep zelf de kwalificatie-eisen bepalen, daarop controleren en in staat zijn om leden die daar niet aan voldoen uit het vak te zetten.
Bij ‘klassieke’ professionals (artsen, advocaten, etc.) is al sprake van een vergaand ontwikkelde professie, met curriculum, vakgenootschap en tuchtrecht. Door institutionalisering is aan die professionele kwaliteit steeds meer bureaucratische kwaliteit toegevoegd. De professional wordt dus steeds meer ingebed in en ondersteund door de organisatie en die beide horen elkaar daarbij te versterken. Hoe verhoudt deze ontwikkeling zich tot de ambtenaar als professional?
Een dergelijk model zou voor de overheid ook kunnen werken, zij het komend van de andere kant. Voor ambtenaren is de systeemwereld over het algemeen goed geregeld: organisatorische inbedding, protocollen en procedures. De professionele kant is echter veel minder goed ontwikkeld. Hoewel de publieke motivatie (de ‘ideologie’) sterk is, ontbreekt het aan een gemeenschappelijk beeld van ambtelijk vakmanschap en zijn ambtenaren niet als professionals georganiseerd (autonomie). Daar ligt de komende tijd de uitdaging.

Professionele waarden
De beweging naar een participatie- en een netwerksamenleving vraagt om een nieuwe balans tussen bureaucratische waarden, geïmplementeerd via instituties en protocollen, en professionele waarden, toegepast via daartoe toegeruste personen. Gezien de sterke systeemwereld waarbinnen ambtenaren nu al hun werk doen, is vooral een investering nodig in de professionaliteit van de ambtenaar.
De professionele ambtenaar is in staat om te werken in een context van verschillende partijen: bestuurder, organisatie, vakgenoten, burgers (en bedrijven, bijv. als partner) en (andere spelers in de) samenleving. Hij is in staat om te midden van de turbulentie van de huidige samenleving te werken ‘volgens de bedoeling’, op basis van zijn ambtelijke waarden. Dat vraagt om kennis en bewustzijn van die waarden en om een gedeeld beeld over wat die waarden zijn.
Daar ligt dan ook de eerste stap: om als ambtenaren gezamenlijk het gesprek aan te gaan over onze professionele waarden, om een gemeenschappelijk beeld te vormen van het ambtelijk vakmanschap. Terwijl de samenleving steeds sneller verandert en juist nu de overheid daar in mee verandert, is het tijd om pas op de plaats te maken en te bedenken waar we voor zijn. Het antwoord op de turbulentie is stilstaan en reflectie.

Literatuur
Berlo, Davied van, Wij, de overheid. Cocreatie in de netwerksamenleving (2012)

Hart, Paul ’t, Ambtelijk vakmanschap 3.0. Zoektocht naar het handwerk van de overheidsmanager (2014)

Hassel, Daniel van, Evelien Tonkens, Marc Hoijtink, Vluchten in bureaucratie. Bureaucratische gehechtheid onder professionals in de jeugdhulpverlening, in Beleid en Maatschappij (2012) 39 (1): 5-24

Noordegraaf, Mirko, Hybrid Professionalism and Beyond: (New) Forms of Public Professionalism in Changing Organizational and Societal Contexts in Journal of Professions and Organization (2015) 2 (2): 187-206

Ruijters, Manon, e.a., Je Binnenste Buiten. Over professionele identiteit in organisaties (2015)

Steen, Martijn van der, R. Peeters, M. van Twist, De boom en het rizoom. Overheidssturing in een netwerksamenleving (2010)

Steen, Martijn van der, De gelaagde praktijk van ambtelijk vakmanschap, in De Staat van de Ambtelijke Dienst (2015)

Trappenburg, Margo, Managers en professionals, in Handboek publiek management onder redactie van Mirko Noordegraaf, Karin Geuijen en Albert Meijer (2011)