Besturen en uitvoeren zijn mensenwerk. Een van de vele lessen uit de toeslagenaffaire is dan ook dat de overheid meer aandacht moet besteden aan responsiviteit als kernwaarde van goed openbaar bestuur, stelt Peter Verheij. Goed bestuur gaat niet alleen om systemen en regels, maar om mensenwerk waarbij luisteren, signaleren en corrigeren een centrale plaats innemen.
Vele ogen in bestuurlijk Nederland zijn de afgelopen tijd gericht op de toeslagenaffaire. Een kwestie waar ‘iets verschrikkelijk is misgegaan’, aldus minister-president Rutte. En dat is juist. De titel van het rapport van de commissie van Dam luidde niet voor niets Ongekend onrecht. Ook het rapport Klem tussen balie en beleid van de Tijdelijke commissie uitvoeringsorganisaties van de Tweede Kamer wijst op grote problemen in de regelgeving en in de uitvoering.
Het systeem zijn we zelf
‘De rechtstaat moet burgers beschermen tegen een almachtige overheid. En dat is hier op een verschrikkelijk manier misgegaan. Op alle niveaus, door het hele politiek, bestuurlijk, juridische systeem zijn fouten gemaakt, die ertoe hebben geleid dat duizenden ouders groot onrecht is aangedaan. Als het hele systeem faalt, kan alleen gezamenlijk verantwoordelijkheid worden gedragen’. Met die woorden lichtte minister-president Rutte het aftreden van het kabinet Rutte-III toe. Een opmerkelijke, misschien wel voor deze kwestie tekenende verklaring. Want ‘het systeem’, dat zijn wij zelf. Wij, mensen, bedenken regels, leggen die via onze politieke instituties vast in wetten, zorgen voor de uitvoering, de controle en de evaluatie. De rechter ziet via de rechtspraak toe op de juiste uitvoering conform de wetten die wijzelf gemaakt hebben. ‘Het systeem’ bestaat uit mensen, die, ieder voor zich, verantwoordelijk zijn voor de taak die hen daarin is toebedeeld en voor de wijze waarop zij die taak uitvoeren. We zijn er allemaal als mens bij in de uitvoering van regels. ‘Het systeem’ bestaat overigens uit veel meer mensen en partijen dan menigeen denkt. Er valt werkelijk voor iedereen wat te leren, zo toont Jesse Frederik van De Correspondent overtuigend aan in zijn boek over de toeslagenaffaire, Zo hadden we het niet bedoeld.
‘Vanuit een motief van fraudejacht hebben de goeden jarenlang geleden onder de kwaden’
De roep om het systeem of de wet te veranderen is ook nu weer luid. In de kabinetsreactie op het rapport van de parlementaire ondervragingscommissie is die reactie ook terug te vinden. Het toeslagensysteem moet op de schop. De regels voor het openbaar maken van stukken worden aangepast. De wetgeving op het gebied van toeslagen zal gewijzigd worden. Er zijn ook andere reacties die het belang hiervan sterk relativeren, zoals de reactie van hoogleraar Bestuur en economie van de publieke en non-profitsector Raymond Gradus. Hij wijst op de nietsontziende alles-of-niets-benadering die Kamer en kabinet er jarenlang op nagehouden hebben. Dat legt de vinger mijns inziens beter op de zere plek. Vanuit een motief van fraudejacht hebben de goeden jarenlang geleden onder de kwaden.
Zuurstof in de uitvoering
De Tijdelijke commissie uitvoeringsorganisaties komt in haar rapport ‘Klem tussen balie en beleid’ een stuk beter in de richting. De kern is, mijns inziens, er in beleid én uitvoering een menselijke maat op na te houden die ervanuit gaat dat mensen de wet niet alleen kennen maar ook ‘kunnen’: ernaar kunnen handelen. Dit ‘doenvermogen’, zoals geïntroduceerd door de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid in haar publicatie Weten is nog geen doen, wordt vaak overschat. Een aanvraag voor een uitkering, toeslag of ander overheidsvoorziening is ook maar ‘mensenwerk’. Dat verdient contact met échte mensen. Mensen in de uitvoering, die met een menselijk gezicht, met een menselijke maat kijken naar de effecten van beleid en uitvoering. Was dit echt de bedoeling?
‘Er is handelingsruimte nodig voor de professional om naar eer en geweten te handelen’
De behandeling van zo’n aanvraag is, ondanks alle digitalisering en rationalisering van de uitvoering, ook mensenwerk. De systemen zijn immers mechanische uitvoerders van door mensen bedachte (of gemiste) controleregels of algoritmen. En daarbij zijn een menselijk oog en menselijke maat onontbeerlijk. Verder is er handelingsruimte voor de professional nodig om naar eer en geweten te handelen bij onbedoelde (neven)effecten, zodat corrigerend kan worden opgetreden. Dat is niet alleen een kwestie van regelgeving (bijvoorbeeld in de vorm van hardheidsclausules) maar ook van mentaliteit en responsiviteit. Zie het als de zuurstof in de uitvoering, die ervoor zorgt dat er sprake is en blijft van een levende praktijk conform ‘de bedoeling’. De soms tot het uiterste doorgedreven ‘rationalisatie’ is fnuikend geweest voor de menselijk maat, zo toont de Tijdelijke commissie uitvoeringsorganisaties aan.
Responsiviteit als kernwaarde
De veel aangehaalde definitie van legitimiteit van Abraham Lincoln luidt: ‘government of the people, by the people, for the people’. Het gaat om het bestuur van de mensen, door mensen en voor mensen. Het is allemaal mensenwerk. Daarom raakt de toeslagenaffaire zo diep aan de fundamenten van bestuur en rechtstaat. Fundamentele principes zijn geschonden en daarmee moet ook naar de grondslagen van onze democratie en rechtstaat gekeken worden voor de oplossing. Dat zit dus niet in systemen, maar in mensen. De kern van goed openbaar bestuur ligt in een houding en praktijk van ‘luisteren, signaleren en corrigeren’. Het gaat om besturen voor, door en van mensen.
In 2010 maakten Frank Hendriks en Gerard Drosterij een veel geciteerde studie van wat als de hedendaagse kernwaarden van goed stadsbestuur (als parallel met Lorenzetti’s wereldberoemde panelen van goed en slecht stadsbestuur) te beschouwen zijn. Zij kwamen naast effectiviteit, veerkracht en behoorlijkheid ook op tegenwicht en responsiviteit. Afwezigheid van of een tekort aan responsiviteit duidt, mijns inziens, dus op een fundamenteel gebrek in goed bestuur.
‘Het staat vast dat er af en toe zaken misgaan’
Als kernwaarde voor bestuur en uitvoering verdient responsiviteit een veel grotere plaats. Het gaat dan om het oppakken van signalen over het beleid en de uitvoering ervan. Luisteren, signaleren en corrigeren horen vaste onderdelen te zijn van het repertoire van iedere politicus, bestuurder en ambtenaar. Niet alleen vanuit (een illusie van) maakbaarheid bezig zijn met ‘scheppen’ maar ook ‘corrigeren’ waar nodig. Niet alleen effectiviteit maar ook behoorlijkheid. Daarbij is een groter besef en acceptatie van feilbaarheid geboden, zoals de Raad voor het Openbaar Bestuur meegaf aan de Tijdelijke commissie uitvoeringsorganisaties. Het staat vast dat het af en toe misgaat, zo schetst de ROB. Dat is voor de politiek een ongemakkelijke waarheid. Hoe dat beoordeeld wordt hangt echter meer af van wat er op dat moment mee gedaan wordt en hoe dat gecorrigeerd wordt.
Redelijk en billijk
Het gaat ten diepste om de behoefte van inwoners om gehoord te worden, serieus genomen te worden en een luisterend oor te vinden voor ondervonden problemen. Was dit de bedoeling? Dat moet bij ieder individueel signaal die een politicus of bestuurder tot zich krijgt de kernvraag zijn. Gaat het hier om een bedoeld of onbedoeld effect? Is de uitkomst redelijk, billijk, menselijk en uitlegbaar?
Uit het recente proefschrift van Jannes Blokstra blijkt dat juist responsiviteit, naast beeldvorming over de competentie, bepalend is voor het vertrouwen in de (lokale) overheid. En bij vertrouwen gaat het dan om de volgende elementen: de overheid komt haar afspraken na, de intentie van de overheid is goed, de overheid houdt rekening met mijn belang en de overheid is vaardig in het besturen. En juist als zoiets fundamenteels op het spel staat als het vertrouwen van inwoners, is het zaak daarin te meer te investeren. De aanbevelingen van de Tijdelijke commissie uitvoeringsorganisaties zijn hierbij een hoopvol begin.
Geef een reactie