Continuïteit van bestuur?

De Amsterdamse beroepsbrandweer is te groot, te duur en kent een gesloten cultuur die bol staat van privileges en discriminatie. Dat schrijft oud brandweercommandant Leen Schaap in Brand in Amsterdam. Hoe een verziekte overheidscultuur kan blijven bestaan, hier besproken door Lex Cachet. Cachet meent dat burgemeester Halsema in haar omgang met de brandweer een grote bestuurlijke fout heeft gemaakt.

Amsterdam gaat, ambtelijk en bestuurlijk, vaak haar eigen weg. Wat in de wandeling wel ‘de republiek Amsterdam’ wordt genoemd, heeft vele verschijningsvormen. Het gemeentelijk vervoerbedrijf (GVB) was daar ooit een voorbeeld van. De dienst Parkeerbeheer was, in de tijd dat er nog parkeermeters bestonden, zo frauduleus dat het haast tragikomisch werd. Wie denkt dat dat inmiddels allemaal ver achter ons ligt, sinds Ien Dales meldde dat ‘een beetje integer’ niet bestaat, komt bedrogen uit bij het lezen van het boekje dat Leen Schaap schreef over zijn ervaringen als brandweercommandant in Amsterdam.[1] Ook de Amsterdamse brandweer ‘vindt zichzelf sowieso altijd beter dan de rest van het land. En daarom wijken ze af van de landelijke procedures, want zij zijn Amsterdam’ (p.122).

Confrontatie
Schaap, een outsider afkomstig uit de politiewereld, werd door toenmalig burgemeester Eberhard van der Laan gevraagd de Amsterdamse beroepsbrandweer – en in het bijzondere de uitrukdienst – te saneren. Van der Laan wilde met name dat eerder met de brandweer gemaakte afspraken over veranderingen (de zogenaamde Transitieovereenkomst) nu ook echt uitgevoerd zouden worden (p. 46 – 48). Schaap wist waar hij aan begon, was niet naïef en koos bewust voor een confronterende stijl. Hij hield het drie jaar vol. Uiteindelijk struikelde hij echter niet over het permanente verzet van de brandweer zelf maar over de koerswijziging van een nieuwe burgemeester, Femke Halsema. Daarover straks meer.

Wat is er volgens Schaap mis met de Amsterdamse brandweer[2]? Misschien zou de vraag beter kunnen luiden: wat is er niet mis. Schaap schetst een beeld – overigens is hij bepaald niet de eerste en niet de enige die dat doet – van een gesloten groep met een eigen (perverse) cultuur, gewend aan privileges die niet meer van deze tijd zijn. Een groep die bereid is met alle beschikbare middelen – tot bedreiging en intimidatie aan toe – te strijden voor behoud van bizarre rechten. Het verzet gaat zo ver dat een deel van het personeel probeert te regelen dat de commandant niet zonder hun toestemming op bezoek mag komen in de kazernes. Tevergeefs, maar daarom nog niet minder absurd (p.52 /53).
Vooral de 24uurs dienst is een centraal probleem (p.65). Bijna 100 beroeps-brandweerlieden zitten continu, gekazerneerd, te wachten op branden die zich tegenwoordig, dankzij effectieve preventie, maar sporadisch voordoen. ‘De Amsterdamse brandweer besteedt 4 procent van haar tijd aan hulpverlening, waarvan 1 procent aan het blussen van branden’ (p.90). Binnen en buiten die diensten hebben de brandweermensen dan ook alle tijd voor tweede of derde banen.

Het rondhangen in de kazernes leidt tot een gesloten cultuur van merendeels oudere blanke mannen die het allemaal beter weten en zich met hand en tand tegen elke innovatie verzetten. Dat – bijvoorbeeld de inzet van blusrobots – kan immers werkgelegenheid kosten. Een cultuur ook waarin vrouwen, minderheden en jonge professionals geweerd of geïntimideerd worden, racisme en homofobie bon ton zijn en iedere vorm van leiding van bovenaf genegeerd wordt. Bij elke door de uitrukdienst niet gewenste maar wel afgedwongen verandering ‘wordt de veiligheidstroef schaamteloos uitgespeeld’ (p. 128 /129). In de praktijk blijkt telkens niets van een verslechterde veiligheidssituatie (idem).

Te groot en te duur
Schaap beweert niet dat de kerntaak van de brandweer – het blussen van de sporadische branden – niet goed zou gebeuren. Meestal gaat dat wel goed. Zijn kritiek richt zich op een veel te grote en dure organisatie (70 miljoen euro op jaarbasis), waar niet integer gehandeld wordt en de uitrukdienst bizar vertroeteld wordt.
Het volstrekt niet noodzakelijke 24uurs rooster leidt ertoe dat brandweermensen maar 88 (!) diensten per jaar draaien (p.65). Als Schaap probeert een eind te maken aan die bizarre verhouding tussen werk en vrije tijd komt hij in botsing met personeel dat dan niet meer genoeg tijd heeft voor een tweede baan of voor langdurig verblijf in het buitenland. Het is maar één voorbeeld. Het boekje staat er vol mee.

Schaap was er zich van bewust dat het veranderen van een cultuur die in vele jaren zo scheefgegroeid was niet in een paar maanden zou lukken. Hij had tijd nodig om zijn doel te bereiken; veel tijd. En, zo schrijft hij expliciet, hij had ongeclausuleerde bestuurlijke rugdekking nodig. Met Van der Laan was dat geen probleem. Die begreep waar het bij de Amsterdamse brandweer misging. Heel anders dan zijn opvolgster.

Falende verbinding
Het eigenlijke drama van dit boekje is het ontbreken van elke vorm van bestuurlijke continuïteit. De sanering die Van der Laan en Schaap in beweging hadden gezet, wordt door Halsema in no-time tenietgedaan. Dat ondanks het feit dat het bestuur van de brandweerregio vlak voor haar aantreden het contract met Schaap nog verlengd had. Sommige van haar collega-burgemeesters in het bestuur van de Veiligheidsregio waren dan ook woedend over haar actie (p.150; 152).
Halsema keerde terug naar een strategie – verbinden met de brandweermensen – die nauwelijks een strategie is en waar eerder onder commandanten als Van de Wiel en Van Strien al van gebleken was dat het tot nul verandering leidde. Ook Schaap kan niet echt goed verklaren waarom de nieuwe burgemeester voor deze koerswijziging kiest. Het meest waarschijnlijke is dat ze, als zoveel bestuurders, geen zin heeft gehad in ‘gedoe’ (p.175). Een gemiste kans dus. Dat Schaap niet de diplomaat zou zijn die voor dergelijk modieus verbinden nodig zou zijn, besefte hij zelf ook terdege.

Venijn
Schaap schreef over zijn brandweer ervaringen een klein boekje vol venijn. Wie niet beter zou weten, zou kunnen denken dat het natrappen is door een gefrustreerde commandant, die voortijdig de laan uit is gestuurd.

Maar helaas zijn er aanwijzingen dat het sombere beeld dat Schaap schetst van ‘de verwaarloosde organisatie’ ook een realistisch beeld is. Zo constateert de Amsterdamse Ombudsman, Arre Zuurmond over de brandweer onder meer: ‘dat de ondernemingsraad een tactiek hanteert van vertragen en saboteren’ (p.63) en dat invoering van een ander rooster ‘de mogelijkheid vermindert om in werktijd een eigen bedrijf te runnen en/of andere werkzaamheden te doen’ (p.67). Toch blijft dit boekje uiteindelijk het feitenrelaas en de visie van één man, Leen Schaap. Het is niet ondenkbaar dat andere perspectieven her en der voor enige nuance zouden kunnen zorgen. Al is het maar omdat Schaap geen geboren diplomaat lijkt.
De kans om echt te saneren en een normaal functionerende brandweer te bouwen, lijkt voorlopig wel verkeken. Het is zonder twijfel de grootste bestuurlijke fout die Femke Halsema tot nu toe heeft gemaakt.
En Leen Schaap? Leen Schaap werkt nu weer bij de politie. Bij de staf van de nationale politie. In Den Haag.

Noten

[1] Leen Schaap. Brand in Amsterdam. Hoe een verziekte overheidscultuur kan blijven bestaan. Amsterdam /Antwerpen: Uitgeverij Business Contact, 2021. 182 pagina’s.

[2] Kortheidshalve spreken we over ‘de brandweer’. De problemen die Schaap signaleert betreffen een onderdeel: de uitrukdienst. De uitrukdienst betreft het personeel dat in 24 uursdiensten in kazernes zit te wachten tot er ergens een brand uitbreekt die geblust moet worden. Naast de uitrukdienst zijn er ook leiding, staf en ondersteuning; daar gaat het boek niet of veel minder over.