De Nederlandse toeslagenaffaire is niet uniek

De kindertoeslagenaffaire heeft duizenden mensen zwaar gedupeerd en zond een schokgolf door het land. Het schandaal is echter niet uniek. In Noorwegen en Australië hebben gelijksoortige socialezekerheidsschandalen plaatsgevonden. Nadere bestudering en vergelijking met de Nederlandse gang van zaken brengt veel overeenkomsten aan het licht.

De Nederlandse kinderopvangtoeslagaffaire heeft veel impact gehad op de samenleving. Het vertrouwen in de overheid is gekelderd. Hoewel er intussen veel onderzoek is gedaan naar de wijze waarop dit schandaal zich heeft voltrokken, zijn gelijksoortige recente schandalen in Noorwegen en Australië tot nu toe buiten beschouwing gebleven. Buiten overeenkomsten en verschillen vertonen alle drie de casussen de volgende patronen:

• Jarenlang onrechtmatig en systematisch onthouden en/of terugvorderen van uitkeringen en toeslagen.
• Onrechtmatig systematisch profileren van burgers als fraudeurs op basis van algoritmen of hen kwalificeren als profiteurs voor wie de regeling niet bedoeld is.
• Systematisch negeren van (interne en externe) signalen dat het systeem faalt, zowel op politiek als ambtelijk niveau.
• Een rechterlijke macht die het systeem niet corrigeert.
• Enorme emotionele, sociale en materiële schade bij burgers door onrechtmatig overheidsoptreden.
• Volstrekt gebrek aan empathie en menselijke maat en systematisch wantrouwen jegens burgers.

Ziek? Geen vakantie!
Hoewel Noorwegen internationaal gezien heel goed scoort op good governance, heeft de overheid meer dan twintig jaar foutief gehandeld. In Noorwegen moeten personen die een overheidsuitkering ontvangen zich aan bepaalde regels houden. Deze regels zorgen voor gelijke behandeling, voorspelbaarheid, doeltreffendheid en gecontroleerde uitgaven. Naast de nationale wet- en regelgeving is Noorwegen echter ook gebonden aan internationale wetten en regels, onder meer omdat het land sinds 1994 deel uitmaakt van Europese Economische Ruimte.

In Noorwegen mochten ontvangers van uitkeringen maar heel beperkt verblijven in het buitenland. De gedachte was dat als je te ziek bent om te werken, je ook te ziek bent om op vakantie te gaan. Vreemd genoeg kregen mensen die permanent verhuisden naar het buitenland wel gewoon hun uitkering. Maar het idee dat mensen met een uitkering op een Spaans strand zaten in plaats van te werken aan herstel of actief te zoeken naar een baan, bleek maatschappelijk onaanvaardbaar. Om die reden werd 1.100 personen een uitkering geweigerd of teruggevorderd. Het leidde tevens tot de veroordeling van 86 personen voor uitkeringsfraude; sommigen zijn hierbij verbannen uit Noorwegen of zelfs in de gevangenis beland.

Werken aan herstel
Dit beleid bleek in strijd met Europese wet- en regelgeving. Als een land deel uitmaakt van een gemeenschappelijke economische Europese ruimte, moeten mensen (maar ook goederen, diensten en kapitaal) zich vrij kunnen bewegen. Dat is niet mogelijk wanneer de overheid een uitkering afhankelijk maakt van de verblijfplaats. Een jonge rechter merkte deze fout voor het eerst op in 2018. Dit bracht de bal aan het rollen en leidde tot onderzoekscommissies en stopzetten van het beleid. De overheid is momenteel bezig om haar fouten te herstellen door de getroffen burgers te compenseren en te werken aan verbetering van haar functioneren. Herstel van het (deels) verloren vertrouwen in de overheid is een belangrijk thema in Noorwegen.

Vorderen in plaats van bezuinigen
In Australië heeft de overheid in 2015 een programma opgestart om onrechtmatige uitbetalingen van socialezekerheidsuitkeringen terug te vorderen. De maatschappij vond het onacceptabel dat mensen onrechtmatig profiteerden van sociale zekerheid. Het doel van dit programma was om 1,7 miljard Australische dollar terug te krijgen. Hiertoe werd een algoritme gebruikt om discrepanties tussen verstrekte sociale zekerheidsuitkeringen en belastingaangiften op te sporen. En waar eerder handmatig werd gecheckt door een ambtenaar of het klopte dat er te veel uitkering betaald was, stopte vanaf 2015 dit aanvullende onderzoek. Het aantal schuldinterventies liep op van 20.000 in 2015-2016 tot bijna 800.000 in 2016-2017.

Onderzoek wees uit dat de uitgevoerde berekening niet klopte, waardoor mensen ten onrechte werden aangemerkt als fraudeur. Het lastige voor de slachtoffers was dat zij moesten bewijzen dat ze geen schuld hadden, in plaats van dat de overheid moest aantonen dat er onrechtmatige uitkeringen waren verstrekt. Een robot bepaalde of er een schuld was, vandaar de naam Robodebt-schandaal. In feite was het programma een manier om de overheidsfinanciën op orde te krijgen. Door een hoog bedrag terug te vorderen dat zogenaamd onterecht was uitbetaald, hoefde er niet bezuinigd te worden op andere overheidsuitgaven.

Forse schikking
In de rechtszaken die volgden, besloot de rechter dat er geen sprake was van schulden. De betrokken overheidsinstantie ging bij geen van de zaken in hoger beroep, een teken dat zij niet zo zeker was van haar gelijk. Uiteindelijk is in de uitspraak van een aangespannen groepsgeding besloten dat de Australische overheid 500.000 individuele schuldzaken handmatig moest controleren. Er werd een schikking gedaan voor een bedrag van 1,2 miljard Australische dollar, bestaande uit kwijtschelding van schulden maar ook compensatie voor het aangedane leed.

Voer voor reflectie
We zijn in Nederland dus niet uniek met het toeslagenschandaal. Nu is de vraag: wat kunnen we met deze kennis? Bestudering en vergelijking stelt ons in staat te reflecteren op mogelijke verklaringen voor het ontstaan van dergelijk onrechtmatige overheidshandelen en op de gesignaleerde valkuilen en handelingspatronen die leiden tot tunnelvisie. Dat biedt aanknopingspunten voor oplossingsrichtingen, ook in ons land.
Bij het zoeken naar verklaringen kan er vanuit verschillende disciplines naar deze drie schandalen worden gekeken. Deze disciplines betreffen een bestuurskundig, economisch en sociologisch perspectief. Deze zullen hieronder kort uiteengezet worden.

Bestuurskundig perspectief
De bestuurskundige Kingdon (1995) beschrijft met zijn window of opportunity model het bij elkaar komen van drie stromen die ervoor zorgen dat er een kans is om beleid te creëren c.q. te veranderen. Bij alle drie de schandalen ontstond zo’n dergelijke perverse window of opportunity waarin actie werd ondernomen. Deze ‘actie’ bestond uit de formulering van illegitiem beleid waarbij sociale zekerheidsuitkeringen onrechtmatig werden geweigerd of teruggevorderd (Whiteford, 2021).

Economisch perspectief
Een andere mogelijke verklaring is te vinden in Public New Management (NPM) en de assumpties die de grondslag vormen van deze managementfilosofie. Binnen het NPM worden burgers in de formulering van beleid gezien als calculerend, opportunistisch en competent. Er is in deze filosofie geen plek voor onbewuste fouten door vergissingen of door gebrek aan kennis over relevante informatie. Fouten die worden gemaakt, worden doelbewust gemaakt. Dit maakt dat de burgers worden gewantrouwd. En op basis hiervan illegitiem is beleid geformuleerd.

Sociologisch perspectief
De verzorgingsstaat die een belangrijke basis vormt voor de Noorse, Australische en Nederlandse samenleving berust op solidariteit. Solidariteit ten opzichte van mensen in nood. Belangrijk daarbij is dat burgers alleen een beroep doen op het sociale vangnet als er geen andere mogelijkheden zijn en zoveel mogelijk voor een beperkte tijd. Solidariteit komt tot uiting in de bereidheid van alle burgers om dit systeem financieel te steunen. Misbruik van overheidsgeld zal het vertrouwen van de mensen in de verzorgingsstaat en bijgevolg hun bereidheid om mee te werken sterk beïnvloeden. Als er geen solidariteit is, kan het systeem niet functioneren.

Meer weten? Het Nederlandse toeslagenschandaal is algemeen bekend, maar voor geïnteresseerden is hier een korte samenvatting te vinden. Een uitgebreidere analyse is te lezen op https://staatvandeuitvoering.nl.