De participatiemaaltijd

Bij tal van overheidsprojecten is participatie een belangrijke component, maar wat houdt het begrip precies in? Tom Radstaak, Vivian Visser en Jitske Popering-Verkerk verkennen aan de hand van een vergelijking met type maaltijden vier vormen van participatie.

Participatie kent vele verschijningsvormen. Hierdoor is het gesprek over participatie vaak abstract en lastig te voeren. Terwijl we zien dat het van groot belang is om dit gesprek te voeren. Op basis van onze studies over en ervaringen met participatie, bespreken we verschillende vormen van participatie. Dit doen we door participatie te vergelijken met een maaltijd. Deze vergelijking helpt om het gesprek over participatie te voeren en uiteenlopende verwachtingen invoelbaar te maken.

Participatie
Het woord participatie is al een paar keer gevallen. Maar wat is participatie nu precies? Vraag tien verschillende participatiedeskundigen naar hun beelden hierbij, en je krijgt tien verschillende antwoorden. Sinds de participatieladder van Sherry Arnstein[i] zijn er tal van indelingen gevormd over participatie. Indelingen die vooral hun waarde hebben wanneer ze worden gebruikt om samen in gesprek te gaan over participatie, verwachtingen expliciet te maken en doelen te formuleren.

In een literatuurstudie naar participatie[ii] hebben wij participatie gedefinieerd door een definitie van de Wereldbank toe te passen op de Nederlandse context: ‘participatie is een proces waarbij individuen, groepen en organisaties invloed uitoefenen op en controle delen over collectieve vraagstukken, beslissingen of diensten die hen aangaan’[iii]. In deze definitie spreken we heel bewust van ‘invloed uitoefenen’. Er is pas sprake van participatie wanneer de overheid een stukje van haar invloed en/of controle overdraagt aan de participanten. Daarmee zijn vormen zoals informeren, marketing en nudging geen participatie. Hierbij is, in de woorden van Arnstein, sprake van non-participatie. Bij participatie wordt wel een stukje invloed overgedragen, bijvoorbeeld doordat mensen meedenken, meebepalen of zelf organiseren. Verder is het element ‘collectieve vraagstukken’ van belang. Er is pas sprake van participatie als het vraagstuk voorbijgaat aan een individueel belang. Het gaat dus niet om het plaatsen van een dakkapel op een woning, maar bijvoorbeeld om de herinrichting van een wijk of het opstellen van een omgevingsvisie.

Vier verschijningsvormen van participatie
In dit artikel maken we de vergelijking tussen participatie en een maaltijd: de participatiemaaltijd. In de verschillende indelingen en typologieën onderscheiden wij vier wezenlijk verschillende vormen van participatie: het familiediner, het restaurant, de kookclub en de potluck party. Daarbij is er geen ‘goede’ of ‘foute’ vorm. Het gaat er vooral om dat de gekozen vorm aansluit bij de verwachtingen van alle betrokken partijen. Daarom schetsen we bij elke vorm ook de uiteenlopende verwachtingen en hoe deze tot spanning in een participatieproces kunnen leiden.

Familiediner
Stel je voor: je wordt uitgenodigd door je ouders voor een etentje. Ook andere familieleden zijn uitgenodigd. Je kunt je bijna geen betere gastheer en gastvrouw voorstellen dan jouw ouders. Je wordt optimaal ontzorgd, er is heerlijk eten en goede wijn. Je ouders organiseren en leiden het diner, en jij bent de perfecte gast en doet volgzaam mee. Er kan tijdens een familiediner ongemak ontstaan, bijvoorbeeld als je ouders vergeten dat je neef alleen vegetarisch eet en hier dus in de samenstelling van het menu geen rekening mee hebben gehouden. Of als je moeder je, vanuit goede bedoelingen, aanmoedigt nog eens op te scheppen, ‘want dat is goed voor je’. Het is in zulke gevallen eten wat de pot schaft en beleefd meedoen.

Participatieprocessen volgens het ‘familiediner’ zijn processen waarbij de overheid het initiatief neemt, het proces organiseert en leidt. Participanten worden als burger geïnformeerd en mogen nog enkele suggesties in de marge doen (‘het diner liever niet op donderdagavond’, vergelijkbaar met ‘zou daar nog een bankje geplaatst kunnen worden’).

Als overheid probeer je in dit participatieproces in te schatten wat goed is voor de burgers. Verwachtingen lopen uiteen wanneer jouw inzet als overheid niet aansluit bij de wensen van de participanten, bijvoorbeeld als het gaat om het proces (neef klaagt ‘bedankt voor de uitnodiging, maar ik had liever even overlegd wie er nog meer komen’, vergelijkbaar met bewoner klaagt ‘leuk die informatiebrief, maar waar kan ik mijn ideeën delen?’) of de inhoud (moeder zegt ‘vlees is goed voor je botten’, vergelijkbaar met overheid zegt ‘stap over want dit warmtenet is heel goed voor jou’).
Een praktijkvoorbeeld van het familiediner is het participatieproces rond de vliegzones voor drones. In dit proces is de overheid (in dit geval het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat) de organiserende partij en worden belanghebbenden en stakeholders over een aantal zaken geconsulteerd, maar ligt een groot aantal kaders (zoals de zones rond vitale infrastructuur) al vast. De opgehaalde input is meegenomen en meegewogen maar de overheid hakt uiteindelijk op basis van de verzamelde input de knoop door.

Restaurant
Stel je voor: je hebt net vakantiegeld gehad en gaat romantisch met je partner uit eten. Als je aankomt bij het restaurant word je gastvrij ontvangen. Het restaurant organiseert en faciliteert alles, en verleidt jou als klant met een aantrekkelijk aanbod. Het is aan jou om een keuze te maken op basis van de menukaart. Je bent teleurgesteld als de gerechten op de menukaart niet allemaal verkrijgbaar zijn, of als de biefstuk er op de kaart veel beter uit zag dan op jouw bord.

Participatie als ‘restaurant’ zet overheden in de rol van aanbieder en participanten als ‘klant’. De overheid organiseert en leidt het proces, en probeert potentiële participanten te verleiden mee te doen (ober staat bij de ingang en probeert klanten het restaurant in te lokken ‘komt u toch een hapje eten, wij zijn het gezelligste restaurant van de buurt’, vergelijkbaar met overheid die zegt ‘denkt u graag mee over de plannen voor uw wijk, kom dan naar de bewonersbijeenkomst’). Tijdens het proces legt de overheid verschillende opties voor aan de participanten waaruit zij kunnen kiezen (ober vraagt ‘wilt u tomatensoep of groentesoep’, vergelijkbaar met overheid vraagt ‘wilt u een warmtepomp of aansluiten op het warmtenet’).

Als overheid probeer je het proces zo goed mogelijk te laten aansluiten op de behoeften van de deelnemers en een passende keuze voor te leggen. Hierbij kunnen de verwachtingen uiteen gaan lopen. Bijvoorbeeld door het te presenteren als een proces waarin de participant uiteindelijk zelf de keuze kan maken, maar er aan het einde maar één optie over is (ober zegt ‘sorry de biefstuk is uitverkocht, we hebben alleen nog varkenshaas’, vergelijkbaar met overheid die zegt ‘sorry maar een warmtepomp is niet de bedoeling, u kunt alleen aansluiten op het warmtenet’). De participanten voelen zich dan niet serieus genomen.
Een praktijkvoorbeeld van participatie als restaurant vinden we in gebiedsaanpakken om huizen aardgasvrij te maken. In verschillende wijken richten gemeenten zich op het motiveren en verleiden van burgers om over te stappen op een alternatief voor aardgas. Dit alternatief is meestal al bepaald (zoals een warmtenet) door de gemeente, die op basis daarvan een zo aantrekkelijk mogelijk aanbod doet aan bewoners, bijvoorbeeld door een korting op de eigen bijdrage te bieden of door hen te laten kiezen voor een all-in-pakket van stadswarmte én elektrisch koken óf voor alleen stadswarmte of elektrisch koken.

Kookclub
Stel je voor: je houdt niet alleen van lekker eten, maar vindt het ook leuk om met anderen uitgebreid te koken. In dat geval is een kookclub wellicht iets voor jou. In deze kookclub kook je samen met je clubgenoten, bepaal je gezamenlijk de thema’s en gerechten, en maak je gezamenlijk afspraken over wie meedoet en onder welke voorwaarden. Er is sprake van gelijkwaardig partnerschap en je benut in de kookclub elkaars sterkten. In feite is de kookclub ook een continu, gezamenlijk leerproces. Hierbij kan ongemak ontstaan als een van de deelnemers toch wel een heel nadrukkelijke rol neemt, zelf de beslissingen doordrukt en soms zelfs alleen staat te koken terwijl de rest toekijkt. Het gedeelde eigenaarschap verdwijnt en verschuift naar de deelnemer die het voortouw neemt.

Participatie als kookclub is een proces waarin overheid en burgers gezamenlijk en als gelijkwaardige partners optrekken, en werken aan een opgave (afspraak kookclub ‘dit halfjaar zullen we samen de Italiaanse keuken ontdekken’, vergelijkbaar met afspraak participatieproces ‘dit halfjaar zullen we samen de criteria voor een goede oplossing bepalen’). Hierbij benutten ze elkaars sterkten waarbij sprake is van een sociaal leerproces (leden kookclub die zeggen ‘wat slim dat je daar olie aan toevoegt’, vergelijk met deelnemers participatieproces die opmerken ‘wat interessant, ik wist helemaal niet dat de leidingen van een warmtenet zo’n diameter hebben’).

Voor overheden is de gelijkwaardigheid van participatie als kookclub een uitdaging. Verwachtingen kunnen uiteen gaan lopen wanneer overheid of één van de participanten het proces naar zich toetrekt, de gezamenlijke regels overtreed of eigen voorkeuren doordrukt.
Een voorbeeld van de kookclub is het project Marker Wadden. Dit project is gestart op initiatief van Natuurmonumenten, waarbij uiteindelijk Rijkswaterstaat, de ministeries van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, en van Infrastructuur en Waterstaat, de provincie Flevoland en de provincie Noord-Holland aanhaakten. Hierdoor ontstond een gelijkwaardige samenwerking tussen publieke en private partijen. De rol van de publieke partijen zat, naast de financiering, op het vlak van o.a. vergunningverlening en het creëren van ruimte in wet- en regelgeving.

Potluck party
Stel je voor: je houdt van gezelligheid, lekker eten en samen met anderen iets organiseren. Hoog tijd voor een potluck party! Voor diegene die dit niet kent: een potluck party is een maaltijd waarbij deelnemers zelf eten meebrengen en delen met anderen. Vaak is er een gastheer/vrouw die de maaltijd faciliteert. Bijvoorbeeld door het voorstellen van een thema of het bepalen van de dinergangen, en het creëren van mogelijkheden en ruimte voor spontane ontmoetingen. Hoe spontaan de potluck party ook lijkt, er komt nog steeds veel organisatie aan te pas. Er ontstaat immers ongemak als alle deelnemers besluiten om zorg te dragen voor een dessert. Aan de andere kant wordt een te sturende rol van de gastheer/vrouw in de potluck party traditie ook als bijzonder ongastvrij ervaren.

Participatie als potluck party heeft een sterke component van zelforganisatie, waarbij het initiatief en de invulling ligt bij de participanten. De overheid heeft een faciliterende, ondersteunende en soms ook uitnodigende rol (vriendin die voorstelt ‘zullen we een party organiseren’ waarop een andere vriendin reageert ‘mag wel bij mij in de tuin’, vergelijkbaar met initiatiefnemer ‘wij willen voor onze buurt graag overstappen op warmtepompen en zonnepanelen’ en overheid reageert ‘kunnen wij daarbij ondersteunen?’). Faciliteren van het participatieproces gaat door open en brede kaders die erop gericht zijn dat de participanten optimaal hun rol kunnen vervullen (gastvrouw die voorstelt ‘ik heb gehoord dat jij verstand hebt van bakken, zou jij het leuk vinden om een zoet dessert te verzorgen?’ vergelijkbaar met overheid die voorstelt ‘zullen we de twee landschapsarchitecten uit de buurt samen met onze adviseur openbare ruimte laten kijken naar de plaatsing van de bomen in relatie tot het warmtenet?’).

Er komt spanning in de verwachtingen als het faciliteren niet gebeurt of als het juist te sturend is waardoor het proces wordt overgenomen. In het eerste geval is er zoveel ruimte voor spontaniteit dat het niet tot resultaat leidt (aanwezigen zeggen ‘maar niemand heeft gezorgd voor drinken’, vergelijkbaar met participant die zegt ‘maar nu hebben we die kaarten van de wijk nog steeds niet’). In het tweede geval verschuift het eigenaarschap en raakt de kracht van eigen initiatief en invulling verloren (aanwezige zegt ‘moet ik opeens crème brûlée maken, maar ik heb helemaal geen oven’, vergelijkbaar met initiatiefnemers die zeggen ‘hebben we zo’n mooi plan voor de bloemperkjes in onze straat, wil de gemeente opeens het plan opschalen naar de hele wijk, met exclusief ruimte voor geraniums’).
Een voorbeeld van participatie als potluck party is de Community-Led Local Development-aanpak Scheveningen, gericht op het uitlokken van lokale initiatieven. Dit kan worden gezien als een burgerinitiatief van de Stichting Initiatief op Scheveningen, gevoed met Europese en gemeentelijke middelen, waarbij de stichting een grote mate van autonomie (zelfbestuur) heeft in het toekennen van financiering. Met initiatiefnemers en bewoners zijn ruime kaders opgesteld, passend bij de lokale opgaven. Iedere inwoner met een idee dat bij kan dragen aan die opgaven wordt uitgenodigd een aanvraag voor financiering in te dienen. Aanvragers worden ondersteund door ambtenaren en de stichting.

Ga in gesprek
De participatiemaaltijd is bedoeld om in gesprek te gaan. Verken met elkaar wat het doel is van de participatie, welke ingrediënten voorhanden zijn en wat de smaak is van de betrokkenen. En ontwikkel zo gezamenlijk de participatie-aanpak. Dit is geen analytische exercitie, maar vraagt om gesprek. Een gesprek tussen ambtenaren en bewoners, maar ook met politici en bestuurders, met ondernemers en belangenbehartigers.
Voer dit gesprek! Wellicht onder het genot van een maaltijd?

Noten

[i] Arnstein, S.R. (1969) A ladder of citizen participation, Journal of the American Institute of Planners, 35(4): 216-224.

[ii] Visser, V., J. van Popering-Verkerk en M.W. van Buuren (2019) Onderbouwd ontwerpen aan participatieprocessen: Kennisbasis participatie in de fysieke leefomgeving, Kennisknooppunt Participatie.

[iii] https://www.kennisknooppuntparticipatie.nl/wat+is+participatie/definitie/default.aspx