Beleid, oké, maar geen dikke pakken papier, zeggen raadsleden. Nee, zeg, wie wil dat nou, zeggen wethouders, twee A4tjes zijn genoeg, kort en krachtig. Niet lullen, maar poetsen. Over framing gesproken. Wie wil die dikke pakken papier dan wel? De opstellers zeker, ambtenaren, die bureaucraten en treuzelaars met hun mitsen en maren? Sinds wanneer is visie synoniem aan ‘dikke pakken papier’ en onderbouwing aan treuzelen? De teloorgang van visie binnen het openbaar bestuur en het – laat ik er voor de gelegenheid ook een klein frame tegenaan gooien – ophemelen van oppervlakkigheid verwondert mij al een tijd.
Er kan beslist veel op twee A4tjes. En misschien lezen raadsleden die wél als het in een oogopslag kan. Aan de andere kant, als je twee ton hebt betaald voor een onderzoek naar verkeerscirculatie of onderwijsachterstanden, dan mag je iets meer verwachten dan een powerpoint met bullets. Een goede managementsamenvatting doet wonderen en veel informatie mag in de bijlage, maar een verhaal mag een kop en een staart hebben, feiten met onderbouwing, argumenten voor aangedragen oplossingen en een risicoanalyse. En iets van een richting, als het woord visie tegenwoordig blijkbaar taboe is.
Het lijkt mij essentieel dat je weet welke kant je opgaat. Stel je stapt in de auto en hebt geen idee. Het levert wellicht een mooie rit op, die te lang duurt, je weet niet of je wat hebt gemist onderweg, de tank is leeg en je weet niet of je ergens aankomt. Gebruik de navigatie, toets wat in. Onderweg kan van alles gebeuren, van files tot nieuwe verleidelijke bestemmingen tot nieuwe keuzes. Maar het geeft rust en duidelijkheid om te weten welke kant je überhaupt opgaat. En vraag je ook af: waarom? Waarom wil ik dáár naartoe? Wat verwacht ik daar aan te treffen? Wat wil ik daar doen? Als het gaat om maatschappelijke issues, problemen of dilemma’s, dan is iets meer nodig dan het intoetsen van een adres of van coördinaten, en iets meer dat twee A4tjes
Hapklare brokken
Je maakt je niet populair als ambtenaar als jouw stuk, advies of rapport te lang is. Niemand heeft de tijd om het te lezen. Wat je te vertellen hebt, moet vanwege de informatie-overload tegenwoordig staccato, concreet en in hapklare brokken. Maagzuur zou je ervan krijgen van al die brokken, die je in één keer wegslikt. Was het maar zo dat oplossingen eenvoudig waren. Dat je als raadslid eenduidig voor A of B kon kiezen.
Vaak ligt de waarheid in het midden, is het een grijs gebied en kun je er op verschillende manieren naar kijken. Hoe korter en compacter, hoe minder nuance en hoe groter het verlies aan oplossingen die sneuvelen omdat ze te bewerkelijk of te controversieel bleken. Zijn ze daardoor minder waardevol? Wij zullen het nooit weten, ze zijn geschrapt tijdens het trechteren. De eerlijkheid gebiedt overigens te zeggen dat niet elke ambtenaar even getalenteerd is in het helder en leesbaar formuleren. Betere stukken, een cursus snellezen? Geen tijd voor. Het is te veel.
Willekeur en hindermacht
Waar zit ‘m het conflict nu echt? Gaat het om tijd versus doortastendheid, om details versus de grote lijn? Of gaat het om een andere tegenstelling? Die van bureaucratie versus democratie? Kennelijk is het raadslid of de bestuurder gelegitimeerd om flexibel en willekeurig te handelen, want – direct of indirect – democratisch gekozen en zijn ambtenaren per definitie star, de hindermacht, ze dekken zich in en is het dus oké om ze zo weg te zetten.
Max Weber[1], die bureaucratie zag als ratio, als beleid dat volgens algemeen geldende principes wordt uitgevoerd, met duidelijke bevoegdheden en bezwaarmogelijkheden voor burgers, is duidelijk passé bij de moderne spinners. Het moet allemaal snel en op maat, wij zijn er voor het volk, niet het volk voor ons. Dat de overheid het machtsmonopolie heeft en dus gehouden is aan zorgvuldigheid en rechtsbescherming kan niet anders dan botsten tegen al die bestuurlijke dadendrang. Bovendien staat het gunnen van iets aan een inwoner of initiatiefnemer garant voor het botsen tegen de belangen van zijn buurman of zijn concurrent of van een actiegroep. Met de beste bedoelingen bevoordeel je iemand en benadeelt dus iemand anders. Als de overheid net zo flexibel zou omgaan met de eisen van iedereen, dan waren er minstens evenveel grieven, protesten en conflicten. Je zou wensen dat je op de hoogte was van alle ins en outs van een kwestie, voordat je een besluit nam. Maar ja, dat stond ergens in die pakken papier.
Speelveld
Weber zou pleiten voor meer bureaucratie, als noodzakelijke voorwaarde voor het functioneren van democratie. Die is nodig om te zorgen dat de wetten en de regels worden nageleefd en dat willekeur geen kans krijgt. Hij zou de verguisde pakken papier voor lief aannemen als garantie voor zorgvuldigheid en transparantie. Maar boven de bureaucratie en de te verdedigen wetten en regels staat wat mij betreft iets anders, dat vaak ook te vinden is in dezelfde pakken papier. Dat is de visie. Waar wil je heen en waarom? De visie bepaalt het speelveld, zowel voor de democratie als de bureaucratie. Ik zou daar veel meer ruimte voor bieden en er ruim de tijd voor nemen om die zorgvuldig en participatief vorm te geven. Het is tijd voor een revival van visievorming binnen de overheid! Investeren in visievorming voorkomt conflicten verderop in het proces.
Footnote
- [1] De Duitse socioloog Max Weber (1864-1920).
Leuk verhaal wel, Pasquale. In het NPI, Netwerk voor politieke innovatie, proberen we aandacht voor het zelfde probleem op te roepen.
Het NPI ziet als grote zonde van het openbaar bestuur de ongeremde toename van de complexiteit. Die brengt veel stagnatie, hoge transactiekosten en onzekerheden met zich mee. En dat, terwijl tot de basisfunctie van het openbaar bestuur de regie, de bescherming van de burger en het afdwingen van naleving van regels behoort. Het beeld van een grootschalig falen is ongetwijfeld te somber, maar de politieke zorgen over woedend populisme zijn sprekend.
‘De kloof’ waarover vaak wordt gesproken is niet zozeer die tussen politiek en kiezer, maar die tussen bestuur en samenleving. Een factor hierin is ook de vervaagde grens tussen politiek en bestuur. De werkelijkheid is te complex geworden voor het bestuur. Het alomvattende bestuur is een ambitie die niet kan worden waargemaakt. Er zijn grenzen en voorwaarden aan ons weten. De politiek zou zich daarvan bewuster moeten zijn en het bestuur moeten behoeden voor averechtse en soms rituele regelgeving, die de samenleving hindert.
Het is deze benadering, die wij als NPI te weinig zien. Wij zouden willen bevorderen dat beter wordt nagedacht over de opdracht van het openbaar bestuur, met reductie van complexiteit en toenemende effectiviteit als leidende motieven. Het advies ‘Sturen en verbinden’ van de Rob komt in de advisering dicht bij hetgeen wij bedoelen. Het is een gewetensvraag: kan het politiek systeem zich verantwoorden op een wijze die kennis verschaft en tot bewustwording leidt?
Het zijn de vragen die wij bij ministers neerleggen. Voorlopig is het resultaat bescheiden.
Heel goed om visie nog eens duidelijk te positioneren en om pragmatisme niet de boventoon te laten voeren.
Visie is een beeld in de toekomst, een mening hoe deze er uit kan zien. Dat daar verschillende politieke inzichten bij zijn en onzekerheden in haalbaarheid is duidelijk. Dat neemt niet weg dat visie het begin is om inspiratie te krijgen, energie te bundelen en betrokkenen richting te geven.
Beleid is een lastige term, het is een mix van een koers en van maatregelen. Er zijn heel veel varianten van woorden met beleid. Van Dale geeft in de online-versie een prettige definitie van beleid: “gedragslijn voor de verwezenlijking van bep. doelstellingen”. Dit “beleid-in-enge-zin” legt dus het accent op de houding, kaders, koers en vuistregels om tot bepaalde oplossingen te komen, in plaats van op de doelstellingen of uitvoering zelf. Dat biedt veel meer ruimte aan de betrokkenen om verbeteringen uit te voeren.
Politiek levert de visie, oplossingsrichtingen, en doelen en maakt keuzes in de beperkte middelen. Bestuur vertaalt het in beleid en operationele doelstellingen om op koers te blijven en om algemene belangen te beschermen. Het voorziet een visie van een tijdsdimensie door strategie en programmabeheer. De samenleving – overheid, bedrijven, instellingen, burgers – geeft de gewenste maatschappelijke verbeteringen uiteindelijk vorm.
Voor de lokale overheid hebben raadsleden een cruciale rol om visie terug te brengen. Zij zijn de schakel tussen hun eigen politieke visies en de compromissen daarover in een 4-jarige beleidsagenda. Zij controleren het bestuur in die periode over het volgen van de koers en het behalen van doelstellingen.
De raad is ook de schakel tussen politieke visies en de visies, ideeën en meningen van de samenleving. Zij vertegenwoordigen in de raadsperiode deze opvattingen en zijn oog en oor voor het blijven aansluiten op lokale ontwikkelingen.
Tot slot kunnen visies per themagebied worden ontwikkeld: wonen, werken, zorg, verkeer, etc. Deze stadsbrede thema’s kennen dan de volgende onderdelen: visie – beleid – verbeterprogramma’s – projecten/activiteiten. De eerste twee zijn vanuit politiek en bestuur in een vertegenwoordigende democratie neergezet. De laatste twee ontwikkelen zich steeds meer participatief (in open samenspraak) met iedere betrokkene in de juiste rol en verantwoordelijkheid. Dit brengt draagvlak, eenvoud en transparantie op lokaal niveau.