De topambtelijke spagaat

Een grote maatschappelijke bijdrage leveren, dat is het aantrekkelijke van topambtelijk werk. Maar een kil klimaat van afrekening, verruwing, onveiligheid en wantrouwen kan het werk onder druk zetten, constateert Eline Boersma. Hoe kan de aantrekkelijkheid van topambtelijk werk worden vergroot?

Dit onderzocht ik in de masterscriptie ‘Een Topambtelijke Spagaat in een Kil Klimaat’, omdat er zorgen bestaan over de aantrekkelijkheid en over het waarborgen en realiseren van een toekomstbestendige TMG (Topmanagementgroep). Deze zorgen bestaan onder meer vanwege arbeidskrapte, een beperkt aantal kandidaten[1] en recente politieke en publicitaire dynamiek.

Politiek en publicitair
Ik ontdekte onder andere dat politieke en publicitaire krachten, zoals bewindspersonen, Kamerleden, media en journalistiek, de aantrekkelijkheid van topambtelijk werk zowel positief als negatief beïnvloeden. Politieke en publicitaire aandacht en druk kunnen bevorderlijk zijn voor (het gevoel van) het leveren van een grote maatschappelijke bijdrage. Wanneer politieke en publicitaire krachten echter kil en beschuldigend zijn en voor negatieve beeldvorming over topambtenaren en hun werk zorgen, zet dit de aantrekkelijkheid onder druk. Topambtenaren lijken hierdoor een spagaat te ervaren: ze willen grip krijgen op de complexe opgaven die er liggen, vertrouwen winnen en impact maken, maar dit wordt ze door een veelvoud aan verantwoording haast onmogelijk gemaakt.

Tot die conclusie kwam ik aan de hand van uitgebreide theoretische verkenning en theorievorming; een focusgroep met rijkstrainees; participerende observatie en bilaterale gesprekken met medewerkers van het directoraat-generaal Algemene Bestuursdienst (DGABD); en 15 interviews met huidige en oud-topambtenaren.

Wat is aantrekkelijk aan topambtelijk werk?
De complexe uitdagingen en de dynamiek van werken aan het publieke belang op een topfunctie bij de rijksoverheid zijn zeer aantrekkelijk, benadrukten rijkstrainees en (oud-)topambtenaren. (Top)ambtenaren ervaren een sterke voorkeur voor werken aan het publieke belang vanuit intrinsieke motivatie (Public Service Motivation[2]) en omdat het niet simpel of vanzelfsprekend is: ‘Er is niet één publiek belang. Er zijn er ongeveer 17 miljoen,’ zei een van hen.
In de interviews vlogen vergelijkingen met andere sectoren me om de oren: ‘het maken van pindakaaslabels’, ‘het ontwikkelen van wasmiddel’, ‘de diensten van Shell’, maar ‘werken aan een beter Nederland’ is voor topambtenaren vele malen aantrekkelijker. Topambtelijk werk is echter niet voor iedereen die een maatschappelijke bijdrage wil leveren weggelegd. Het werd mij duidelijk dat topambtelijk werk uniek werk behelst waarbij je constant werk van en voor anderen uitvoert met grote verantwoordelijkheid en dat moet je echt liggen, zeggen topambtenaren. Topambtelijk vakmanschap houdt volgens een van hen in: ‘ondersteunend zijn voor de samenleving, maar ook voor de bestuurlijk verantwoordelijke. Misschien zou je andere dingen denken en doen als je zelf minister was geweest, maar ja, dan moet je een ander vak kiezen.’

Verantwoordelijkheid nemen
De data bevestigde dat het werk, de organisatie en de omgeving bij je moeten passen om topambtelijk werk aantrekkelijk te vinden. Huidige en oud-topambtenaren gaven aan dat je het leuk moet vinden om grote invloed te hebben en ‘je moet iets van gekte in je hebben om het leuk en interessant te vinden om je met maatschappelijke vraagstukken bezig te houden waarvan je weet dat je nooit iedereen tevreden gaat stellen.’ Hun motivatie om verantwoordelijkheid te nemen om de samenleving vorm te geven vond ik inspirerend.

Druk, invloed en verantwoordelijkheid zijn aantrekkelijk voor (oud)topambtenaren, maar in combinatie met de hoge werkdruk kan het ook onaantrekkelijk zijn. Je moet ‘knetterhard werken’, ‘heel veel afstemmen’ en ‘dossiers vreten’, maar alles overzien is soms onmogelijk: ‘Ik kan niet al die pagina’s lezen én alle vergaderingen bijwonen, dus heel veel zie ik niet. Dat is best wel onverantwoord, maar het werk moet wel gedaan worden en de verantwoordelijkheid moet ook genomen worden.’ Leidinggeven aan een immense organisatie, aanvoelen hoe iets in de politiek en maatschappij gaat vallen en ‘creatief op zoek gaan naar ruimte in het hoe’ terwijl je niet bepalend bent ‘in het wat’: topambtelijk werk is bijzonder (moeilijk) en dat maakt het soms ook eenzaam.
Om hiermee om te gaan kunnen organisatiefactoren ondersteunend zijn en zo de aantrekkelijkheid van topambtelijk werk vergroten. Zo gaven (oud) topambtenaren aan dat de hoge kwaliteit en de bevlogenheid van medewerkers ze helpt om op de been te blijven in lastige periodes. Of collega’s, arbeidsvoorwaarden en de werkcultuur van een organisatie bij iemand passen heeft invloed op de ervaren aantrekkelijkheid van het werk, bleek ook uit de dataverzameling. De omgeving van topambtelijk werk wordt gekenmerkt door de nabijheid tot de politieke arena en daarmee ook tot de media en de publieke aandacht, wat in veel gevallen aantrekkelijk is voor topambtenaren.[3] Er zijn echter ook zorgen dat recente politieke en publicitaire ontwikkelingen de aantrekkelijkheid van het werk onder druk zetten.

Politieke en publicitaire druk
Verkenning van recente rapporten en berichtgeving omtrent de context van topambtelijk werk gaf een trend van afrekenen, verruwing onveiligheid en wantrouwen weer.  Zo wordt er geschreven over een afrekencultuur bij de overheid.[4] Ook wordt er betoogd dat de ambtenaar in de samenleving ‘kop van jut’ wordt gemaakt en dat er sprake is van ‘vingerwijzen’.[5] Sociale onveiligheid in contact tussen ambtenaren en politici[6] en bedreigingen richting topambtenaren, zoals bij RIVM-baas Jaap van Dissel[7], werden uitgebreid belicht in de media.
De Raad van State constateerde dat het samenspel tussen Kamerleden, kabinet en ambtenaren in toenemende mate is verruwd en dat de werking van de ministeriele verantwoordelijkheid vertroebelt. De Raad omschreef in dit ongevraagde advies dat er sprake is van een toenemende incidentgedreven verantwoordingscultuur en een voortdurende ‘strijd’ om goede spelregels in de politiek-ambtelijke verhoudingen.[8]
Deze onaantrekkelijke dynamiek van afrekening, verruwing, onveiligheid en wantrouwen die te zien is in de media, publieke opinie, literatuur en rapporten, werd bevestigd in de interviews, maar het beeld dat dit erger wordt en sterk de aantrekkelijkheid van topambtelijk verdampt, kan gerelativeerd worden. Het verschilt sterk per moment, per onderwerp, per persoon en per situatie hoe topambtenaren met druk vanuit politieke en publicitaire krachten omgaan en hoe ze die ervaren. Dit geldt bijvoorbeeld in het geval van verbale uitbarstingen van politiek verantwoordelijken, bedreigingen op social media en parlementaire enquêtecommissies, maar ze geven aan er goed tegen te (moeten) kunnen. Er wordt ervaren dat politieke en publicitaire druk er altijd al waren, maar toenemen in snelheid en intensiteit. Topambtenaren ervaren ‘hijgerigheid’ en worden meegetrokken in de politieke en publicitaire waan van de dag.

De geïnterviewde topambtenaren benadrukten het belang van transparantie en de controlerende functies van de media en de Tweede Kamer, maar geven aan dat dat door lijkt te slaan naar een veelvoud aan verantwoording. Onaantrekkelijk is dat het veelal voortkomt uit en gepaard gaat met beschuldigingen en beeldvorming. Inspelen op beschuldigende beelden middels bijvoorbeeld Kamervragen en mediaverzoeken vraagt veel aandacht en tijd van topambtenaren en hun medewerkers, wat ze de kans ontneemt om grip te krijgen op de problemen van vandaag en de toekomst.
Topambtenaren erkennen het belang van leren van gemaakte fouten, maar ergeren zich aan de schuldvraag en de whodunnit die constant gesteld wordt. Wanneer hun kwalitatieve en bevlogen medewerkers meer tijd kwijt zijn aan moties en Woo-verzoeken behandelen dan aan het aanpakken van de grote en complexe opgaven waar we als maatschappij voor staan, frustreert dat ze. Topambtenaren hebben het gevoel een bijdrage te moeten leveren in een omgeving die in toenemende mate complex is, onder andere door een veeleisende maatschappij, Kamer en bewindspersonen. Ze ervaren een spagaat in een guur en killer wordend klimaat, doordat inspelen op beschuldigende beelden veel tijd, capaciteit en aandacht vraagt, maar dit hun maatschappelijke bijdrage beperkt en zo de aantrekkelijkheid bedrukt.

De aantrekkelijkheid vergroten
Een manier om de aantrekkelijkheid van topambtelijk werk te vergroten is om inzicht te bieden in het werk. In mijn onderzoek viel het op dat de rijkstrainees in de focusgroep sceptisch waren over de invloed en stuurkracht die je hebt als topambtenaar, terwijl topambtenaren dit juist noemden als belangrijke aantrekkelijke aspecten van het werk. Ook gaven topambtenaren aan dat ze vaak aan bijvoorbeeld vrienden uit moeten leggen wat hun werk inhoudt: ‘Dan vragen ze: O dus je bent de baas over het ministerie? Nee, zeg ik dan, dat is de minister.’ Dit lijkt gedeeltelijk te komen door beperkte in- en uitstroom naar (topfuncties bij) andere sectoren en organisaties en door beperkte communicatie over topambtelijk werk ‘naar buiten’. Laten zien hoe complex, dynamisch, belangrijk en uitdagend het werk is, kan ervoor zorgen dat het mensen aantrekt die dit werk willen en kunnen doen. Ook kunnen actieve transparantie en eerlijkheid over de complexiteit aan opgaven het vertrouwen en zo ook de aantrekkelijkheid van topambtelijk werk vergroten.

Er zijn al veel verschillende maatregelen en acties die te zien zijn als interventies met betrekking tot de aantrekkelijkheid van topambtelijk werk. Het directoraat-generaal Algemene Bestuursdienst speelt een belangrijke rol en levert hierin een waardevolle bijdrage. Onder andere door monitoring van de ABD, uitgebreide begeleiding van topambtenaren, veel leer- en ontwikkelaanbod en het faciliteren van onderlinge gesprekken. Op deze wijze wordt er (onderlinge) steun georganiseerd en worden politiek-ambtelijke verhoudingen bespreekbaar gemaakt. Dit wordt door topambtenaren gewaardeerd en kan naar behoefte geïntensiveerd worden om de aantrekkelijkheid te vergroten. Ook kan er meer inzicht gegeven worden in topambtelijk werk en er kan meer intervisie en supervisie met betrekking tot politieke en publicitaire druk gefaciliteerd worden. Bij de inzet van interventies op persoonlijk, organisatorisch en omgevingsniveau is het van belang rekening te houden met de variëteit in ervaring en omgang met politieke en publicitaire druk op topambtelijk werk.

Beschuldigende beelden
Verder is het van belang beschuldigende beelden, in de samenleving en geuit door politieke en publicitaire krachten, in te perken. Hierbij dienen de politiek en (top)ambtenaren samen te werken aan onderling vertrouwen en aan vertrouwen in de overheid vanuit de samenleving. Hiervoor zijn wederzijds realisme, afremming, communicatie, eerlijkheid en een minder defensieve houding van belang volgens topambtenaren. De topambtenaren benadrukten dat ze realistische verwachtingen dienen te scheppen over de mogelijkheden van het ambtelijk apparaat en over mogelijke maatschappelijke gevolgen van het te voeren beleid richting de politiek. Ook dient de politiek realistische verwachtingen te scheppen richting burgers en de media. Verder ligt er een rol voor ministers om media en Kamerleden rust op te leggen qua intensiteit en snelheid, om zo topambtenaren te beschermen tegen dreiging en onveiligheid en om (top)ambtenaren tijd en ruimte te bieden om bij te dragen aan het publieke belang.
Concluderend lijken topambtenaren meer in de wind te staan, maar het waait niet altijd overal even hard en wind is ook niet altijd vervelend. Zeker wanneer topambtenaren meer de gelegenheid en het vertrouwen krijgen om te vertellen over hun werk en om koers te houden.

Voetnoten
[1] Van den Berg, C., Ferwerda, M., Cartens, E., Van Schaik, E. (2019). Een toekomstbestendige topmanagementgroep. Naar een groter aantal beschikbare kandidaten. NSOB. Geraadpleegd van: https://www.nsob.nl/denktank/overzicht-van-publicaties/een-toekomstbestendige-topmanagementgroep en; Jaarverslag Algemene Bestuursdienst 2022. (6 juni 2023). Geraadpleegd van: https://www.algemenebestuursdienst.nl/actueel/nieuws/2023/06/06/jaarverslag-algemene-bestuursdienst-2022

[2] Onder andere: Chetkovich, C. (2003). What’s in a sector? The shifting career plans of public policy students. Public Administration Review, 63(6), 660-674.

[3] Van den Berg, C., Ferwerda, M., Cartens, E., Van Schaik, E. (2019). Een toekomstbestendige topmanagementgroep. Naar een groter aantal beschikbare kandidaten. NSOB. Geraadpleegd van: https://www.nsob.nl/denktank/overzicht-van-publicaties/een-toekomstbestendige-topmanagementgroep

[4] Onder andere: Gerritsen, E. (2022). Afrekencultuur bij de overheid: ‘Schuldigen zoeken helpt niet’. NPO Radio 1. 3 januari 2022, via: https://www.nporadio1.nl/nieuws/binnenland/469a4314-09dc-4499-8e3bb1db33535a33/afrekencultuur-bij-de-overheid-het-helpt-niet-om-op-zoek-te-gaan-naarschuldigen

[5] Bekker, R. & Van Maanen, G. (2022). De ambtenaar kop van Jut maken? Dat kan dit land zich niet permitteren. De Volkskrant, Opinie, 17 augustus 2022. Geraadpleegd via: https://www.volkskrant.nl/columns-opinie/de-ambtenaar-kop-van-jut-maken-dat-kan-dit-land-zich-niet-permitteren~b2951831/

[6] Onder andere: Heres et al. (2023). Kracht zonder Tegenkracht. Sociale veiligheid in de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Universiteit Utrecht. & NOS. (2022). Leven Van Dissel ‘op zijn kop’ door bedreigingen complotdenkers. NOS Nieuws. 22 juni 2022. Geraadpleegd via: https://nos.nl/artikel/2432200-leven-van-dissel-op-zijn-kop-door-bedreigingen-complotdenkers & NOS. (2023). Minister Wiersema erkent: soms te fel tegen zijn ambtenaren. NOS Nieuws. 21 april 2023. Geraadpleegd via: https://nos.nl/artikel/2472236-minister-wiersma-erkent-soms-te-fel-tegen-zijn-ambtenaren

[7] NOS. (2022). Leven Van Dissel ‘op zijn kop’ door bedreigingen complotdenkers. NOS Nieuws, 22 juni 2022. Geraadpleegd van: https://nos.nl/artikel/2432200-leven-van-dissel-op-zijn-kop-door-bedreigingen-complotdenkers

[8] Onder andere: Raad van State. (2020). Ongevraagd advies Raad van State over ministeriële verantwoordelijkheid. Raad van State. 15 juni 2020. Geraadpleegd via: https://www.raadvanstate.nl/@121396/advies-ministeriele-verantwoordelijkheid/