Democratie en rechtsstaat in het geding

De rechtsordening van internationale verhoudingen en het functioneren van democratie en rechtsstaat zijn in het geding. Reden om de schokbestendigheid van de eigen instituties en de samenleving waar mogelijk te versterken. Dat schrijft de Raad van State in zijn jaarverslag over 2016.

De grootste schokken in 2016 waren de niet verwachte uitkomst van democratische processen, zoals de Amerikaanse presidentsverkiezingen, het Brexit-referendum, het Oekraïne-referendum en de ondertekening van het CETA-verdrag in België. Uitkomsten die volgens de Raad van State wijzen op ‘onvrede met de bestaande politieke en institutionele ordening en internationale samenwerking en een hernieuwd vertrouwen in nationalisme en protectionisme. Die uitkomsten raken de fundamenten waarop de maatschappelijke ontwikkelingen en verworvenheden van de afgelopen driekwart eeuw berusten. Daarin worden nu breuklijnen zichtbaar. Drie daarvan baren in het bijzonder zorg: die tussen autonomie en samenwerking; tussen democratie en rechtsstaat en tussen directe en vertegenwoordigende democratie.’

Wederzijdse afhankelijkheid en samenwerking op kerntaken van de overheid zijn niet verenigbaar met eenzijdige nationale besluitvorming, aldus de raad. ‘De ‘Brexit’ en andere politieke ontwikkelingen in 2016 maken dat duidelijk. Die samenwerking zal dan de besluitvaardigheid en het doorzettingsvermogen moeten hebben om de gemeenschappelijke verantwoordelijkheid waar te maken. Het beeld is misleidend dat die samenwerking overdracht en verlies van soevereiniteit inhoudt. Europese samenwerking is nodig, omdat lidstaten op bepaalde terreinen autonoom hun publieke taak niet meer naar behoren kunnen uitoefenen. Kiezen voor autonomie, eigenbelang, en grenzen sluiten is een anachronistisch model. Zonder Europese en internationale samenwerking is er weinig toekomst door het grensoverschrijdend karakter van de grote vraagstukken waarvoor de samenleving momenteel staat, zoals terrorisme, veiligheid, migratiestromen, klimaat en technologische ontwikkeling.’

Referenda
In steeds meer landen staan rechtspraak en rechters onder druk, meent de raad. ‘De meerderheid die bij verkiezingen is verkregen, zouden een legitimatie bieden om recht en rechter terzijde te schuiven. Daarmee ontstaat een breuklijn tussen democratie en rechtsstaat. Beide vormen leken tot dusver onverbrekelijk verbonden in de democratische rechtsstaat als legitimatie van overheids- handelen, waarbij recht vooral continuïteit legitimeert en democratische besluitvorming vooral verandering. Deze ontwikkeling ligt in het verlengde van een veranderende perceptie van staat en overheid, waarbij het resultaat en de prestaties steeds meer voorop komen te staan. Recht, ordening, instituties en bestendige procedures schuiven daarbij naar de achtergrond en worden al gauw als hinderlijk ervaren als zij gewenste resultaten in de weg staan. Dat schept een voedingsbodem voor de groeiende tegenstelling tussen democratische en juridische legitimatie. Ook in Nederland ligt bij de waardering van het functioneren van de overheid de nadruk steeds sterker op wat gepresteerd wordt en steeds minder op de maatschappelijke en rechtsorde die worden gewaarborgd. Er is vaak weinig begrip wanneer maatregelen die ‘iedereen wenst’ op juridische bezwaren stuiten. Of omgekeerd, wanneer beslissingen die uit het geldend recht voortvloeien, ingaan tegen de heersende mening. Maar wordt daaraan toegegeven, dan zullen uiteindelijk rechtsverhoudingen moeten wijken voor krachtsverhoudingen.’

De groeiende rol van referenda en andere vormen van directe besluitvorming door betrokkenen, ligt in het verlengde van de ontwikkeling hiervoor. ‘Daarmee tekent zich binnen het concept democratie een tweedeling af tussen enerzijds de traditionele vertegenwoordigende democratie en anderzijds nieuwe vormen van directe ‘volksdemocratie’. De Grondwet gaat uit van een concept waarbij vergadering van gekozen leden het volk als geheel vertegenwoordigt als ‘plaatsbekleder’ daarvan. In het spraakgebruik is het begrip ‘vertegenwoordiging’ echter van betekenis veranderd en meer begrepen als representant van (een deel van) de kiezers. Daarmee heeft de volksvertegenwoordiging nog slechts een van de bevolking afgeleid gezag. In die visie heten vormen van directe betrokkenheid dan ook al gauw democratischer te zijn. Te weinig wordt onderkend dat het om wezenlijk verschillende vormen van democratie gaat, alsof het om eenzelfde soort democratie gaat en men ze ook zonder bezwaar kan vermengen. Het ad-hoc-karakter van besluitvorming door referenda en incidentele burgerbetrokkenheid, zonder verantwoordelijkheid voor de gevolgen daarvan, verdraagt zich echter minder goed met de behoefte aan eenheid en continuïteit in overheidsbesluitvorming. Het verdraagt zich ook minder goed met het omvattende en overkoepelende karakter van de afweging van belangen die dit vergt. Daar was de vertegenwoordigende democratie voor ontworpen. Ondoordachte vermenging van beide vormen van democratie dreigt nu te leiden tot het geleidelijk disfunctioneren van de vertegenwoordigende organen.’

Schokbestendigheid
Zorg over het functioneren van de vertegenwoordigende democratie is begrijpelijk. Maar, waarschuwt de Raad van State, ‘die kan en mag er niet toe leiden dat vertegenwoordigende organen de besluitvorming over algemeen verbindende voorschriften overlaten aan andere gremia of aan de uitkomst van volksraadplegingen. Onderkend moet worden dat de democratische rechtsstaat berust op het concept van de vertegenwoordigende democratie. De schokken die in 2016 voelbaar werden, kunnen tot verschuivingen leiden in de naoorlogse ordening die alle materiële en immateriële verworvenheden raken die in de afgelopen driekwart eeuw daarop zijn ‘gebouwd’. Die schokken laten zich niet opvangen door de oorzaken weg te nemen, maar door de maatschappelijke weerbaarheid en veerkracht te versterken. Dat vergt versteviging van de Europese samenwerking en versterking van de schokbestendigheid van de eigen instituties en samenleving.’