Digitale dienstverlening die publieke waarden vooropstelt

Digitalisering is niet meer weg te denken in onze samenleving. Naast nieuwe mogelijkheden voor innovatie leidt het tot fundamentele maatschappelijke en ethische vragen want publieke waarden komen door de digitalisering van de samenleving onder druk te staan. Betrekkelijk kort achter elkaar zijn er enkele publicaties verschenen (zie kader) over de invloed van technologische ontwikkelingen op bestaande regulerende kaders en publieke waarden in de digitale samenleving. Een bespreking.

Uit alle publicaties spreekt de urgentie om tot een andere, doorlopende en door multi-stakeholders gedragen reflectie op digitale ontwikkelingen te komen. Digitalisering spreekt alles uit waarover lang gezwegen is. Veel van de maatschappelijke vraagstukken die digitalisering oproept zijn immers nog steeds dezelfde als van 20, 30 jaar geleden. De urgentie van dit soort vragen is weer boven water komen drijven als gevolg van onze eerste ervaringen met de nieuwste tech-hausse en het vooruitzicht op steeds meer en verdergaande toepassingen. Maar gaan we er ook echt werk van maken, of kijken we weg en blijven deze vragen over pakweg 20 jaar nog steeds onbeantwoord?

Data giants
Naast de brede gevolgen voor individuele bedrijven of burgers (meer omzet, nieuwe klanten, meer gemak, hogere efficiëntie, nieuwe ervaring) en samenleving (meer duurzaamheid, toegankelijkheid of minder privacy) leidt innovatie ook tot vragen naar het perspectief van de beoordelaar. Dat kan iedereen zijn, een wetgever, of de CEO van een bedrijf. De beoordelingsvraag heeft meerdere dimensies: een positief gevolg in de samenleving (bijvoorbeeld meer veiligheid, sneller en goedkoper vervoer, meer duurzaamheid) kan negatieve effecten hebben in een andere sector (arbeidszekerheid, werkgelegenheid).
Ook kunnen zich nieuwe kwesties voordoen: data giants worden bepalende spelers, de betekenis van privacy krijgt een ander gewicht, consumenten worden producenten en groeperen zich op digitale platforms. Er ontstaan nieuwe onzekerheden, kwetsbaarheden, afhankelijkheden en eisen aan een nieuwe infrastructuur binnen de samenleving. Publieke waarden komen door de digitalisering van de samenleving onder druk te staan. Bij al die vage kletspraat over ‘normaal’ en de normen en de waarden is er een document waarin onze normen en waarden, zowel in private als publieke gedaante, zeer concreet zijn vastgelegd, dat is nu juist onze grondwet. Het gaat hier over waarden als gelijkheid, rechtvaardigheid, participatie, inspraak, toegankelijkheid, vrijheid en autonomie, betaalbaarheid, duurzaamheid, inclusiviteit, empowerment etcetera. Logisch dat er veel aandacht is voor de sturende rol van data giants uit Sillicon Valley (Google, Facebook, Microsoft, Amazon, Apple) – de big five (KNAW) en vooral ook het ecosysteem daaromheen.
In de praktijk zijn er ontelbare voorbeelden van digitale platformen waaruit blijkt dat publieke en private waarden een mooi koppel vormen. Het is gezelliger een biertje te drinken met een private party dan met een vertegenwoordiger van publieke waarde. Beelden, die wellicht voor sommigen waar zijn – het is maar wat je onder gezelligheid verstaat – en vooral: beelden waar je moeilijk los van komt. In een samenleving waarin tegenstellingen op allerlei vlakken weer toenemen, is het overstijgen van beknellende en simplistische private-public tegenstellingen constructiever dan deze nog verder aan te scherpen. Het begrip ‘maatschappelijk verantwoord’ blijft principieel opkomen voor een sociale samenleving.

Afhankelijker
Publieke waarden serieus nemen, is vraagtekens plaatsen bij marktwerking en ‘ho’ zeggen tegen de verwoestende en nietsontziende kracht van de tucht van de markt. Het is het zo goed mogelijk verzachten van de harde strijd om de survival of the fittest. Als het goed is, houden ‘publieke’ en ‘private’ waarden elkaar in evenwicht en houden ze daarom net zoveel van elkaar als ze van elkaar leren, net als in een goed huwelijk. Wel moet je aan de hand van de maatschappelijke actualiteit de inhoud telkens weer opnieuw uitvinden. De publicaties laten echter zien dat van een evenwichtig huwelijk de laatste jaren lang niet altijd sprake is. In de praktijk bepalen de digitale platformen de randvoorwaarden en de inhoudelijke invulling. Hun dominante marktpositie maakt dat de maatschappij steeds afhankelijker wordt van de deze bedrijven.

Is Uber een innovatieve digitale dienst, een onderdeel van wat de ‘deeleconomie’ wordt genoemd, of gewoon een ‘transportbedrijf’? En is Airbnb niet gewoon een ‘hotelbedrijf’ nieuwe stijl dat overnachtingen bij particulieren regelt? En Facebook een bedrijf dat werkt als een ‘nieuwssite’ waarop informatie en nieuws wordt verspreid? Of kleeft er aan deze initiatieven ook een zwart randje?
De kenmerkende overeenkomst voor deze drie online platformen is dat zij de verantwoordelijkheid voor het naleven van regels en kwaliteitseisen én het voorkomen van overlast in buurten in feite overdragen op de gebruiker. Door het ontwikkelen van een app en het aanbieden van een online platform weten de ‘nieuwe bedrijven’ de door de overheid voor de ‘oude bedrijven’ ontwikkelde eisen en normen in deze sectoren te omzeilen. En de overheid heeft op haar beurt moeite om hier adaptief en adequaat op te reageren. Denk aan de publieke waarden die de overheid in de loop der tijden heeft ontwikkeld op het gebied van kwaliteit, toegankelijkheid, betaalbaarheid en duurzaamheid. Zo opereert Uber als transportbedrijf, maar legt het de verantwoordelijkheid voor de naleving van regels volledig bij de chauffeurs. Omdat het bedrijf niet als werkgever wordt gezien, betaalt het bedrijf ook geen pensioenpremies of vakantiegeld. Hetzelfde geldt voor Airbnb. Het is een bedrijf dat via een app de ongebruikte zolderkamer aanbiedt als een ‘hotelkamer’, maar de verantwoordelijkheid voor de kamer, zoals brandveiligheid, volledig bij de verhuurder neerlegt.

Big Brother Award
Maar het gaat niet alleen over de ‘big five’ in de publicaties. Ook de overheden benutten de mogelijkheden van big data en naast gemak levert dit ook allerlei ongemakkelijke situaties op (zie met name STT en Rathenau). Zeker daar waar big data bedoeld is om de overheidsgrenzen verder op te rekken door meer controle uitoefening, surveillance en fraudebestrijding. Een voorbeeld is het Systeem Risico Indicatie (SyRI) waarin data over boetes, schulden, uitkeringen, onderwijs en inburgering binnen een beveiligde digitale omgeving versleuteld, gecombineerd en geanalyseerd worden om effectiever te zoeken naar mensen die uitkeringen of toeslagen misbruiken. De overheid werkt veel met data en databases. Een belangrijk risico met databases en geautomatiseerde systemen is dat door fouten in gegevens, of verkeerde aannames in algoritmes, verkeerde conclusies worden getrokken waardoor ongewenste vormen van uitsluiting en discriminatie ontstaan (Rathenau). Of mensen worden gereduceerd tot datapunten met verlies van menswaardigheid en alle andere gevolgen van dien.
De negatieve, of op zijn minst dubieuze gevolgen van digitalisering staan inmiddels op de agenda, maar worden vaak in dezelfde hoedanigheid besproken; privacy, bescherming van persoonsgegevens zijn veel gehoorde thema’s, evenals de zorgen dat bedrijven zich niet aan bestaande wet- en regelgeving houden. De governance op privacyvraagstukken is volgens het Rathenau-rapport redelijk goed geborgd bij de overheid (in beleid en uitvoering), maar ook bij andere partijen in de samenleving (media coverage, wetenschappelijke aandacht, toezichthouders, adviesraden, etc.). Denk bijvoorbeeld aan de jaarlijkse Big Brother Awards, of aan de kritiek van toezichthouders (zoals Raad van State) op SyRI vanwege de impact op privacy. Onwennig voor toezichthouders zijn vooral de grensvervagende activiteiten van private bedrijven die we hier voor het gemak dus aanduiden met de ‘big five’. Voor toezichthouders is dit nog een redelijk onontgonnen terrein. In de publicaties staan voorstellen voor een upgrade van het governance systeem om daarmee de publieke waarden in de digitale samenleving beter te waarborgen. De RLI komt met de data-ombudsman als handreiking. Rathenau pleit voor het versterken van de rol en positie van toezichthouders, voor meer nationale dialoog en een kabinetsvisie over het omgaan met ethische vraagstukken. De overheid zou volgens de KNAW meer duidelijkheid en transparantie van platformen moeten vragen. Het STT rapport benadert governance op een andere manier en benadrukt vooral de eigenschappen waarover we moeten beschikken om met complexe technologievraagstukken om te gaan. Belangrijk is de positie van burgers niet uit het oog te verliezen en meervoudigheid van perspectieven toe te staan. En verder kritisch blijven op de maakbaarheid van technologie, goed anticiperen op autonomer wordende systemen en inzetten op maatschappelijk verantwoord innoveren. RLI vult dit mooi aan met een handreiking voor een andere manier van reflectie en het voeren van dialoog over nieuwe technologieën.

Dienende overheid
Dit alles gezegd hebbende, wat zouden we nú anders doen als publieke waarden het belangrijkste uitgangspunt vormden binnen onze digitale (overheids)dienstverlening? Als het gaat om de waardepropositie dan gaat het perspectief van een burger uit van een mensbeeld dat niet alleen gebaseerd is op (mogelijk) risico, maar ook als een kans om (materiële) waarden aan het proces toe te voegen. Veel bigdata-toepassingen bij de overheid richten zich tot nu toe op controle en surveillance (verhogen veiligheid, opsporing, aanpak fraude en vervolging) en nog weinig op een andere taakopvatting van de overheid, namelijk die van dienstverlening en de dienende overheid die de maatschappij ondersteunt, faciliteert en coördineert waar nodig zodat het potentieel binnen de samenleving beter benut kan worden. En als we praten over dienstverlening dan gaat het vooral over efficiency. Maar na een gesprek van 10 minuten met je buurman of buurvrouw kom je er al snel achter dat het helemaal niet alleen gaat om efficiency gaat. En het is bovendien maar de vraag of de baten op organisatieniveau uiteindelijk ook bijdragen aan een verbetering van de gehele overheid. Voor een deel is de drang naar efficiency ook wel te verklaren. Afgelopen jaren stonden in het teken van bezuinigingen en het terugdringen van uitvoeringskosten. De komende jaren wordt die druk echter minder zou je zeggen waardoor er meer ruimte komt om de bredere waaier aan publieke waarden te laten zien en de burger echt centraal te stellen.
De dienende overheid van de toekomst zou zich dan kunnen richten op het versterken van de machts- en informatiepositie van burgers en slecht bruggen tussen processen die formeel zijn gescheiden, maar in de praktijk door elkaar lopen. De vraag en de beleving van de burger en niet het aanbod van de organisatie zouden het startpunt moeten zijn van waaruit een dienst wordt verleend. Dan gaat het ook om mogelijkheden van zeggenschap, inspraak en beter inzicht in het proces zodat burgers beter beslagen ten ijs te komen en waar mogelijk invloed op het proces, zodat oplossingen beter aansluiten op individuele behoeftes. Behoeftes die niet statig zijn, maar kunnen variëren naar mate de dienst verplicht of vrijwillig wordt afgenomen, of wanneer het vertrouwen tussen burger en overheid groter of kleiner is. Efficiency en control roepen aansprekende beelden op, daarmee is de overheid inmiddels vertrouwd geraakt. Publieke waarden als inclusie, democratie, of informatiepositie zijn moeilijker te verbeelden. Maar stel dat de dienstverlener dankzij data analytics alles over mij weet –bijvoorbeeld om te zorgen dat ik voldoende belasting betaal – kan diezelfde partij ook zien of ik bepaalde (zorg)toeslagen niet gebruik, of aftrekposten bij de Belastingaangifte vergeet. Of rekenmodules die me inzicht geven hoeveel ik nog kan bijverdienen om niet gekort te worden op mijn uitkering. Expertsystemen kunnen me helpen bij een eerste kansanalyse als ik in beroep wil gaan tegen een overheidsbeslissing. Of dit allemaal kan is de vraag, maar het is in elk geval een poging om eens anders naar publieke waarden te kijken.

Menselijke maat
Misschien moet het aanbod van de digitale dienstverlening ook wel via democratische processen tot stand komen. Veel burgers komen in aanraking met de overheid in dienstverlenende processen, of wanneer sprake is van controle, handhaving en toezicht. Ook hier vinden burgers wat van. Maar hoe kunnen zij hun stem laten horen? De dienstverlener zou een ‘thinkaton’ of een ‘innovatiemarathon’ kunnen organiseren om goede innovatieve ideeën van burgers, of netwerken van burgers/bedrijven en professionals boven water te krijgen en daadwerkelijk in de praktijk te brengen. Dit kunnen ook ideeën zijn die gaan over verregaande zeggenschap of verantwoordelijkheid van (netwerken) van burgers en bedrijven die taken gedeeltelijk overnemen (sociale innovatie). De dienstverlener gebruikt data-algoritmen en jaarlijks is het voor één week Open Huis; voor experts die de algoritmen ‘challengen’ op een waarde als rechtvaardigheid (gelijke behandeling, discriminatie, stigmatisering, uitsluiting). Met deze ‘Hack the data algoritme’ geeft de dienstverlener op een moderne en eigentijdse vorm aan transparantie en accountability. Belangrijk is verder nadenken over kanalen waar burgers terecht kunnen als ze vast komen te zitten in databases en systemen. Om inspraak en zeggenschap te vergroten en tegenkrachten te organiseren zou er – naar analogie van een leerlingenraad – een burgerraad kunnen komen.
Naast democratie in processen speelt de menselijke maat een belangrijke rol in afwegingen die worden gemaakt. Digitalisering betekent niet dat we de mensen om wie het draait ook als machines/computers kunnen behandelen. Naast een ‘privacy officer’ is er ook een ‘integrity officer’. Integriteit en ethiek worden vaak gezien als een spelbreker, maar dat hoeft het niet te zijn. Het kan er juist voor zorgen dat de relatie tussen dienstverlener en burger (overheid en bewoner) wordt versterkt. Ethiek kan ook een bron zijn van innovatie. Via Value Sensitive Design kunnen morele dilemma’s mogelijk worden verminderd. Bijvoorbeeld het samengaan van persoonsgegevens voor innovatie doeleinden en beveiliging met encryptie. 100 Procent zekerheid is er echter nooit, als je dat wil moet je niet aan technologie beginnen. De dienstverlener is in staat om dat risico goed te managen laat zich toetsen op mate van ‘wakkerheid’. De dienstverlener is verder nauw betrokken als partner in de nationale digitale dialoog over digitalisering en ethiek die de TK heeft geëntameerd en legt verantwoording af over inzet van middelen in relatie tot doel.

Nieuwe technologieën
Als het gaat om technologie doet de dienstverlener van de toekomst een beroep op generieke technologiemodules (bijvoorbeeld identiteitsservice, of een transactiedienst) die in open source op een digitaal platform te vinden zijn. De generieke modules zijn door de markt gemaakt, maar de inhoudelijke randvoorwaarden zijn door de overheid gesteld. Met behulp van deze generieke modules kunnen specifieke digitale diensten worden gemaakt. De dienstverlener doet een beroep op externen waarbij het speelveld zo open mogelijk is. Kleine en grote leveranciers kunnen meedoen, startups, studenten, maar ook netwerken van burgers/bedrijven. Aanbestedingsregels zijn aangepast.
Nieuwe technologieën, en met name Internet of Things, artificial intelligence /robotisering en de onderliggende grondstof big data, dagen uit om de overheid radicaal anders te doordenken. Ook nieuwe generaties blockchain brengen nieuwe organisatievormen met zich mee. Wetten en regels worden niet meer gepubliceerd, maar direct ingebouwd in algoritmen, menselijke tussenkomst verdwijnt en krijgen we de doe-het-zelf belastingdienst? Aangrijpingspunten veranderen. Als we het functioneel proces meer centraal stellen (zoals in het onderwijs al is gebeurd) en formeel minder van elkaar scheiden, wat betekent dit voor organisaties die betrokken zijn bij dienstverlening? Hoe ziet de digitale overheidsdienstverlener er in de toekomst dan uit? Wat is de overheidsdienst die geleverd wordt en welke rol heeft de overheid daar nog in? Verschuift het meer van publiek naar privaat? En wat is dat eigenlijk: burgers centraal stellen? Een denktank binnen de overheid houdt zich met dit soort langetermijnimpactvraagstukken bezig, maar die op korte termijn al relevant zijn om mee aan de slag te gaan. Er zijn korte lijnen met kennisinstituten, er is een kennisprogramma en phd’s zijn in dienst met de laatste state of the art kennis en die voor verdieping op thema’s zorgen, bijvoorbeeld hoe beginselen van behoorlijk bestuur te waarborgen als menselijke tussenkomst dreigt te verdwijnen of te gecompliceerd is om het besluit te motiveren.
Het is tijd om naar een volwassene vorm van digitale dienstverlening te gaan, door haar weer te voorzien van lang gekoesterde publieke waarden. Niet door de techniek buiten de deur te zetten, maar door openlijk te experimenteren en de menselijke kompas de boventoon te laten voeren.