Het gezag van de gemeentesecretaris

Persoonlijk leiderschap is de belangrijkste bron van gezag voor gemeentesecretarissen. Op twee en drie staan betrouwbaarheid en uitgedragen normen en waarden. Als spil in de lokale driehoek kan de secretaris gezag winnen door een betrouwbare partner te zijn voor alle partijen. Hetzelfde geldt voor het uitdragen van normen en waarden. Dat blijkt uit onderzoek van de Stichting Beroepseer naar de gezagspositie van gemeentesecretarissen. 

Een publieke gezagsdrager heeft in het maatschappelijk leven de functie om het ‘algemeen belang’ te behartigen. De verschillende ‘gezagsberoepen’ verschillen echter sterk in maatschappelijke positie en beschikbare middelen om gezag te verwerven. In de literatuur worden traditioneel twee typen publieke gezagsdragers onderscheiden. Ten eerste zijn er de uitvoerende ambtelijk-professionele gezagsdragers, zoals politieagenten, reclasseringswerkers, rechters, gezinsvoogden of leerplichtambtenaren. Zij worden ook wel frontlijnwerkers of street-level bureaucrats genoemd. Ten tweede zijn er politiek-bestuurlijke gezagsdragers: gekozen of benoemde bestuurders zoals wethouders, burgemeesters, ministers en staatssecretarissen. Zij hebben een belangrijke rol bij het doorhakken van knopen over wat wel en niet tot het algemeen belang behoort. Zij hebben definitie- en beslissingsmacht, waarvoor zij persoonlijk verantwoording schuldig zijn aan democratisch gekozen volksvertegenwoordigers en/of aan hogergeplaatste bestuurders.

Gemeentesecretarissen zijn niet gemakkelijk in één van deze twee categorieën in te delen: ze staan in hun dagelijkse werk niet voortdurend in direct contact met burgers zoals frontlijnwerkers dat doen, en ze dragen een andere politiek-bestuurlijke verantwoordelijkheid dan burgemeesters en wethouders. Niet alle gemeentesecretarissen zullen zich daarom even gemakkelijk identificeren met de rol van ‘gezaghebber’. Maar die ongemakkelijkheid komt deels voort uit het algemene ongemak dat we in onze politiek-maatschappelijke consensuscultuur ervaren bij begrippen als ‘macht’ en ‘leiderschap’.

Gezagsbronnen
Zeker sterk, individueel en hiërarchisch leiderschap wordt in Nederland niet bijzonder gewaardeerd. Dat maakt echter nog niet dat we voor de gezagsvraag zouden moeten weglopen. Sterker nog, als hiërarchie niet de belangrijkste gezagsbron is, dan is de vraag des te relevanter waar gezag in onze gehorizontaliseerde netwerksamenleving dan wel vandaan komt en hoe het voor individuele gezagsdragers te ontwikkelen is. En dat gesprek mogen we best in gezags- en machtstermen voeren, omdat het daar nu eenmaal in de kern om gaat, wetende dat er ook alternatieve vormen van gezag zijn.
Bovendien kunnen we de gezagsvraag ook veel positiever duiden, als de vraag of een gemeentesecretaris er in slaagt zijn handelen uiteindelijk te legitimeren ten overstaan van de verschillende publieken waarmee hij te maken heeft. Om met Paul ’t Hart te spreken: raken anderen uiteindelijk overtuigd van de juistheid van het handelen van een gemeentesecretaris? Die vraag is voor secretarissen relevant omdat het de basis vormt voor hun optreden.
De gezagspositie is onmiskenbaar een belangrijk aspect van het ambt van de gemeentesecretaris: binnen de gemeentelijke organisatie moet hij als leidinggevende gezagsvol kunnen opereren, en ook in het college moet hij serieus genomen worden. Ook buiten het gemeentehuis is de gezagsvraag relevant voor gemeentesecretarissen, in regionaal verband en in de politiek-maatschappelijke netwerken waarin zij opereren. Maar juist omdat gemeentesecretarissen niet zo evident tot één van de twee traditionele categorieën gezagsdragers behoren, is het niet bij voorbaat gemakkelijk te zeggen uit welke gezagsbronnen zij kunnen putten, wat het belang illustreert van dit onderzoek.

Kwetsbare gezagspositie
Uit de resultaten van de enquête, die ingevuld werd door 120 actieve gemeentesecretarissen, blijkt geenszins het beeld van een gezagscrisis. Ruim 86 procent ervaart veel of heel veel gezag in het college van B&W, binnen de ambtelijke organisatie is dit zelfs ruim 95 procent. In de gemeenteraad en de samenleving wordt beduidend minder gezag ervaren, maar aangezien de gemeentesecretaris in deze arena’s geen formele taken heeft, wordt hier door de ondervraagde secretarissen ook minder belang aan gehecht.
Deze zelfrapportage schetst dus een zonnig beeld van de mate van gezag van gemeentesecretarissen. Dat neemt echter niet weg dat gezag voor gemeentesecretarissen een kwetsbaar construct blijft. In de interviews met Boudewijn Marinussen (gemeentesecretaris a.i. Borger-Odoorn) en Jan Scholten (gemeentesecretaris Haarlem) komt duidelijk naar voren dat zorgvuldig opgebouwd gezag snel verloren kan gaan. Een conflict met een burgemeester of wethouder kan voldoende zijn om het opgebouwde gezag kwijt te raken, waarmee de positie van de secretaris vaak onhoudbaar wordt. Deze conclusies sluiten aan bij eerdere publicaties over het gezag en de kwetsbaarheid van de positie van gemeentesecretarissen. Het is dan ook niet verwonderlijk dat minder dan de helft van de respondenten de eigen mate van baanzekerheid als (heel) hoog aanmerkt. Bovendien hebben we natuurlijk de zittende gemeentesecretarissen bevraagd en niet hun gevallen collega’s. 

Gezagsbronnen
De kwetsbaarheid van het gezag roept de vraag op welke gezagsbronnen gemeentesecretarissen kunnen aanwenden om gezag te verwerven en vast te houden. Op papier beschikken gemeentesecretarissen over een breed palet aan institutionele, positionele en persoonsgebonden bronnen. Uit de enquête blijkt dat de persoonlijke leiderschapsstijl als belangrijkste gezagsbron wordt gezien. Aangezien het ambt vraagt om een lokale en persoonlijke invulling is de persoonlijke leiderschapsstijl van groot belang. Daarnaast vinden de respondenten dat een gemeentesecretaris over een duidelijke visie moet beschikken en taken moet durven delegeren om gezag te verwerven.

Het belang van de persoonlijke leiderschapsstijl kwam ook nadrukkelijk naar voren in de interviewgesprekken. Zo stelt Meryem Kilic-Karaaslan (gemeentesecretaris Blaricum) dat helderheid cruciaal is voor een gezagsvol optreden in de ambtelijke organisatie. Jan Scholten legt de nadruk op vertrouwen en toegankelijkheid als leiderschapsstijl om gezag mee te vergaren en Boudewijn Marinussen benadrukt dat sterke sociaal-communicatieve vaardigheden, een open houding, kritische vertrouwenspersonen, zelfreflectie en een politieke antenne onmisbaar zijn.

Spil
Op de plaatsen twee en drie van belangrijkste gezagsbronnen staan betrouwbaarheid en uitgedragen normen en waarden. Als spil in de lokale driehoek kan de secretaris gezag winnen door een betrouwbare partner te zijn voor alle partijen. Hetzelfde geldt voor het uitdragen van normen en waarden. Aan beide gezagsbronnen zitten zowel een institutionele als persoonsgebonden component. Normen en waarden (zoals betrouwbaarheid) kunnen immers zowel breed maatschappelijk gedragen zijn (institutioneel) of vanuit een individu zelf komen (persoonsgebonden).
Ook de positionele gezagsbronnen algemeen directeur van de gemeentelijke organisatie en de positie als eerste adviseur van het college blijken waardevol. Gezag verbonden aan positie bestaat voor gemeentesecretarissen dus nog altijd, maar het is op zichzelf niet langer voldoende om gezag te verwerven en behouden. Dit wordt bevestigd door de stellingen waarin secretarissen weliswaar een natuurlijk gezag ervaren dat aan het ambt verbonden is, maar aangeven dat er desondanks ook zichtbare kwaliteiten en resultaten benodigd zijn. Om met Meryem Kilic-Karaaslan te spreken: ‘Waar een gemeentesecretaris vroeger op basis van zijn positie een grote mate van gezag had, moet je dat gezag tegenwoordig verdienen op basis van je kwaliteiten als leidinggevende.’

De Stichting Beroepseer deed haar onderzoek in opdracht van de Vereniging van Gemeentesecretarissen (VGS). Het rapport Het gezag van de gemeentesecretaris; een ambtelijke uitdaging is te downloaden via de website van de VGS.