Na de doorbraak van het internet aan het begin van dit decennium en de stormachtige groei van het social web niet vlak daarna, bevinden we ons weer in een nieuw tijdvak met ongekende mogelijkheden. Big data, het internet der dingen, zelflerende machines, robots, technieken voor additieve vervaardiging (zoals 3D-printen), digitale platforms in de deeleconomie, noem het allemaal maar op, beloven nieuwe mogelijkheden voor innovatie en groei. De nieuwe bulk aan techno-economische mogelijkheden vraagt om een manier van organiseren om die ontwikkelingen te accommoderen. Kan dat binnen de staande organisatie, of moet er (tijdelijk) iets nieuws worden opgericht? In het artikel Startup governments, or can bureaucracies innovate? stellen Rainer Kattel and Erkki Karo dat de overheid als een startup met nieuwe technologie moet omgaan.
Veilige omgeving
De vraag is retorisch, want je raadt het al. Beiden betogen dat in tijden van nieuwe techno-economische mogelijkheden het raadzaam is om als overheid een startup te beginnen. De essentie van een startup is het op de voet volgen van de nieuwste ontwikkelingen, daar een opvatting bij hebben en vooral het creëren van ruimte voor experiment, testen en evalueren. Het gaat niet alleen om techniek, maar ook om te begrijpen wat dit betekent voor veranderingen in de overheidsorganisatie. Om vroegtijdige politieke framing te voorkomen waardoor vernieuwingen onvoldoende tot ontwikkeling komen, heeft de experimenteerunit van de overheid een veilige omgeving nodig. Een labomgeving buiten de politieke waan van de dag waar op een legitieme, robuuste en veilige manier experimenteren mogelijk is met overheidsvernieuwing. In dit lab worden bètaversie van beleid of regelgeving op iteratieve wijze in coproductie ontwikkeld, gesimuleerd, getest en vergeleken voordat implementatie volgt.
‘De essentie van een startup is het op de voet volgen van de nieuwste ontwikkelingen, daar een opvatting bij hebben en vooral het creëren van ruimte voor experiment, testen en evalueren’
Naar Weberiaans voorbeeld noemen de auteurs de startup het type II organisatie. Binnen de staande organisatie, het type I organisatie, is er minder ruimte voor een middellangetermijnvisie of -experiment. Dat is ook begrijpelijk. De nadruk ligt op het uitvoeren van de huidige politieke prioriteiten en zorgen dat de nota morgen bij de minister ligt. De going concern, zeg maar. Het type II organisatie is niet losgezongen van het type I, integendeel. Als het goed werkt, zal het type II uiteindelijk geïnstitutionaliseerd raken in het type I en zichzelf overbodig maken, tonen Rainer Kattel en Erkki Karo aan op basis van historische voorbeelden. De startup heeft een groot moederschip nodig waar het op kan leunen en bij volwassenheid in kan worden opgenomen.
Een startup zal niet alleen een veilige omgeving bieden, maar ook gebruik maken van nieuwe methodieken voor het ontwikkelen en testen van overheidsinterventies. Voorbeelden van methodieken, die in andere landen worden toegepast[1], zijn data-driven scanning van technologische en beleidsontwikkelingen, interdisciplinair en participatief beleidsontwerp, prototyping door additive manufacturing en simulatie met behulp van virtual reality.
Kansen en bedreigingen
Technologie is een januskop: naast allerlei zegeningen zijn er tegelijkertijd ook vele schaduwzijden. Voor elke overheidsorganisatie is het van belang om het onbenut potentieel van technologie in termen van productiviteit of effectiever beleid goed te doorgronden en bedreigingen voor de maatschappelijke orde in het vizier te krijgen, denk daarbij bijvoorbeeld aan implicaties voor de grondrechten als privacy of voor digitale veiligheid. Er is ook politieke en maatschappelijke druk om proactief technologie te volgen. Burgers en bedrijven verwachten enerzijds van de overheid dat zij hoogwaardige technologieën inzet voor haar processen en diensten (technologie kan ons helpen om efficiënter te werken, of om onze openbare veiligheid te vergoten met high intelligence opsporing, etc.) en anderzijds dat de overheid een gunstig kader schept waarbinnen burgers en bedrijven technologieën optimaal kunnen gebruiken.
De overheid kan ook een reactieve houding aannemen als het gaat om het reguleren en benutten van technologische ontwikkelingen. Daar is op zich niets mis mee, zeker wanneer de (effecten van) ontwikkelingen nog onzeker zijn. Toch is afwachten alleen niet afdoende. Ontwikkelingen gaan snel, schalen in hoog tempo op, dringen door tot in de haarvaten van de maatschappij en brengen disruptieve effecten met zich mee. Als de overheid pas besluit in te grijpen wanneer de effecten zich al hebben gemanifesteerd, kan dit ineffectief zijn en nadelige gevolgen hebben voor onze economie en het vertrouwen in de overheid. In de huidige hightech samenleving móeten overheden in een vroegtijdig stadium kansen en bedreigingen verkennen en met beïnvloedingsmogelijkheden experimenteren om publieke waarden te waarborgen.
Schuivende machtsverhoudingen
Op basis van het artikel van Rainer Kattel en Erkki Karo en onze eigen ervaringen met een interne technologie verkenning, stellen we ons een aantal functies voor van een startup[2]:
- Testen van nieuw beleid. Omdat technologieën elkaar in een rap tempo opvolgen heeft de overheid steeds meer moeite om effectieve maatregelen te treffen om de ontwikkelingen in goede banen te leiden. De in 2013 geïntroduceerde cookie-wetgeving laat de worsteling van overheden met het reguleren van nieuwe technologische trends duidelijk zien. Na een explosieve groei van de online advertentiemarkt en vervolgens de maatschappelijke onrust over online privacy bescherming, lanceerde de Nederlandse overheid[3] de Cookiewet. Alle betrokkenen waren ontevreden over deze maatregel. De overheid reageerde te laat op de nieuwe ontwikkeling en bleek niet meer in staat om de trend vanuit het perspectief van de burger bij te sturen. In een startup kunnen verschillende bètaversies van beleid en regelgeving getest worden om te komen tot effectieve maatregelen.
- Doordenken van economische institutionele vernieuwingen. Nieuwe technologie zet bestaande economische en financiële principes en spelregels onder druk. Interessant in dit verband zijn ontwikkelingen rond peer-to-peer technologieën als Blockchain die in potentie grote gevolgen kunnen hebben voor digitaal zaken doen, of innovaties rond nieuwe vormen van financiering. De overheid kan afwachten tot Blockchain hen overkomt, maar ook Blockchain zelf benutten[4].
- Doordenken van politiek institutionele vernieuwingen. In onze verkenning gaven experts het belang aan van het versterken van de ‘digitale democratie’, wat verstaan we hieronder en welke experimenten passen hierbij? Internetconsultatie lijkt een redelijk succes[5], hoe ziet een 2.0 versie eruit? Of meer gebruik maken van digitale platforms waar mensen iets komen brengen en halen en capaciteit beter wordt benut?
- Innovatie digitale overheid. Van belang om na te denken over vernieuwingen op de digitale infrastructuur, momenteel is dat eID, maar what’s next?, wat kan nog meer? Maar ook op het niveau van diensten: kunnen we bijvoorbeeld big data inzetten om de positie van mensen te versterken? En in een veilige omgeving testen (denk bijvoorbeeld aan participatie Tek Delta[6]).
- Investeren in een middellange termijn visie op onderzoek naar de mogelijkheden en impact van technologie. Denk aan investeren in Horizon2020-programma’s, of deelname aan projecten rond de Nationale Wetenschapsagenda of het beschikbaar stellen van fondsen of experimenteerkapitaal.
- Modernisering van de organisatie. Waar machines vroeger spierkracht vervingen, vervangen ze in toenemende mate denkkracht als gevolg van data algoritmes/zelflerende systemen/robotisering. Dit biedt kans voor efficiency door meer datagedreven beleid en cocreatie met robots in de ontwikkelfase van de techniek.[7]
Dit zijn enkele voorbeelden van functies. De startup is proactief, adresseert nieuwe ontwikkelingen en vervult een aanjaagfunctie naar het type I organisatie. Wat ons betreft moet de startup niet blind achter de technologie aanlopen en onnadenkend pleiten voor een Uberisatie van de overheid. Het is belangrijk dat de startup oog heeft voor nuance, weerstand en implicaties voor schuivende machtsverhoudingen terwijl zij de economische en sociale voordelen verkent en verzilvert – kortom: de startup zou een belangrijke rol moeten spelen in het op gang brengen van het debat over de nut- en noodzaak van technologische ontwikkelingen waarbij ethiek een belangrijke plaats krijgt. Een ethisch geladen debat dat niet simplificeert in termen van goed en slecht, maar dat gericht is opeen zinvolle inzet van technologie die zoveel mogelijk de kwaliteit van ons bestaan kan vergroten.
[1] het Policy Lab UK (https://openpolicy.blog.gov.uk/category/policy-lab/), the European GOVLAB (http://thegovlab.org/), het Deense MINDlab (http://mind-lab.dk/en/) en NESTA’s Public Service Innovation Lab (http://www.nesta.org.uk/blog/y-lab-new-public-services-innovation-lab-wales).
[2] een andere naam voor een startup zou een policy lab kunnen zijn. Daar zijn binnen en buiten onze grenzen wel voorbeelden van. De term policy lab verwijst meer naar de politieke-bestuurlijke context. De startup moet ook gevoelig zijn voor de politiek-bestuurlijke context, maar we geven het de naam startup omdat een belangrijke oriëntatie van de startup de technologie ontwikkeling is.
[3] Deze wet begon als EU Richtlijn, geadopteerd door alle EU landen in mei 2011. Elk land heeft zijn eigen wetgeving aangepast op de EU richtlijn. In Nederland gebeurde dat in 2013.
[4] Zie ook: http://www.wired.co.uk/news/archive/2016-01/05/blockchain-is-the-new-signature
[5] Op dit moment vindt een evaluatie van Internetconsultatie plaats door het WODC.
[6] TEK Delta is een initiatief dat het gat tussen de Nederlandse R&D en het startup ecosysteem wil overbruggen om high-tech innovatie en valorisatie te versnellen. Dit door het beschikbaar stellen van IP/technologie aan startups, maar ook via zogenaamde Labs en pre-accelerator programma’s.
[7] Zie ook WRR-verkenning ‘Robots de Baas’ waar gepleit wordt voor een inclusieve robotagenda (december 2015)
Door: Roxane Daniels en Mildo van Staden (BZK), Noor Huijboom (TNO)
Ik herken het beeld: grote bureaucratische organisaties zoals overheden hebben vaak moeite om de ontwikkelingen in de buitenwereld bij te benen. Maar ik weet niet of ik de voorgestelde oplossing helemaal volg. Ik citeer:
“Beiden betogen dat in tijden van nieuwe techno-economische mogelijkheden het raadzaam is om als overheid een startup te beginnen. ”
Moet de overheid * één * startup beginnen? Het klinkt meer alsof jullie een innovatielab bedoelen. Of iets als de Skunk Works van Lockheed (https://en.wikipedia.org/wiki/Skunk_Works): een relatief losstaand organisatieonderdeel dat de vrije hand krijgt om te innoveren. Dat is overigens een van de methoden die voorgesteld wordt in het boek The innovator’s dilemma, wat ingaat op hoe grote logge organisaties toch snel genoeg op de buitenwereld kunnen reageren. Geen gek idee op zich. Maar dat is toch heel wat anders dan een startup: een kleine wendbare organisatie die zo snel en zo goedkoop mogelijk 1 product probeert te bouwen?
Ik vind het idee achter dit artikel best OK, maar het helpt denk ik niet in de gedachtenvorming om er een hippe term op te plakken die de lading niet dekt. Auteurs, verlicht mij in mijn verwarring! 🙂
We noemen het een startup omdat innovatie met nieuwe technologie centraal staat. Of de startup echt een product moet gaan maken is de vraag. In Estland hebben ze dat wel gedaan. Op zijn minst moet de startup het bewustzijn vergroten van mensen in type 1 organisaties dat je op een andere manier naar je beleid en onderwerpen kan kijken , dan vervolgens iets gaan ‘doen’ en dat kan ontwerp zijn, prototypes maken en pilots uitvoeren, testen. In het artikel noemen we meer functies van een startup die wat meer zouden passen bij een Innolab, zoals testen van beleid en zorgen voor debat. Dat zorgt wellicht voor verwarring.
Ok helder. Dan zou ik meer zeggen dat je een innovatielab zoekt die methoden uit de lean startup filosofie inzet. Maar goed, wie ben ik. Ik noem specifiek lean startup omdat dat tegenwoordig de meest gangbare methode is om een startup van de grond te krijgen.
Meer inhoudelijk: ik denk wel dat het heel nuttig is om de methoden van lean startup toe te passen. Startups kenmerken zich door het ontwikkelen van nieuwe technologie, wat per definitie zeer onzeker is. Lean startup richt zich erop om zo snel mogelijk te leren wat werkt en wat niet werkt, door gerichte experimenten te ontwerpen die gericht zijn om hypotheses te toetsen. Dit is voor de overheid ook een heel toepasselijke insteek: als je beleid aan het maken bent, dan ben je vaak ook heel innovatief bezig (je probeert iets nieuws te bereiken met een instrument dat nog niet eerder getest is), waarbij je dus ook met veel onzekerheden te maken hebt. Helaas is er binnen de overheid nog te veel de neiging om een soort 4 jarenplan te maken, waarbij je een mooi toekomstbeeld schetst dat je hoopt te bereiken door een specifieke set maatregelen (ik chargeer een beetje uiteraard). Maar zijn die maatregelen wel effectief? Volgens de lean startup methode zijn al die maatregelen niet meer dan hypotheses, waarvan je de effectiviteit zo snel mogelijk en zo goedkoop mogelijk wil testen. Zo leer je dus al vroeg in het proces wat werkt en wat niet, en kun je daar dus veel wendbaarder op voortborduren.
Een voorbeeld: recent is er nieuw beleid ingegaan om werkgevers te stimuleren om meer vaste contracten aan te gaan. Ik ben geen expert op dit gebied, dus let even op de grote lijnen. Voortaan mag je maar 2 jaarcontracten krijgen in plaats van 3 en moet je na je laatste contract 6 maanden in plaats van 3 maanden er tussenuit voordat je weer terug mag naar je oude werkgever. De hypothese is dat daardoor werkgevers sneller een vast contract aanbieden. Ik weet zelf al een geval in mijn omgeving waarbij deze beleidsmaatregel juist averechts werkte. Volgens de lean startup methode zou je zo’n maatregel snel en goedkoop kunnen testen voordat je je hypothese als waar aanneemt en daar je hele beleid op inricht.
Deze aanpak lijkt me voor veel beleidsvraagstukken ook erg nuttig. Ik vraag me wel af of een innovatielab-achtige constructie hierbij de handigste methode is om de lean startup aanpak vaker in te zetten, maar die discussie gaat wellicht wat ver voor 1 reactieveld.
Nabrander: zijn jullie hier ook bij betrokken? Het Beleidslab van BZK. http://magazines.rijksoverheid.nl/bzk/blikopbzk/2016/04/de-burger-aan-het-roer-met-beleidslab
Hallo Edo, dank voor je commentaar. Je feedback, de twitter reacties en het artikel dat je meestuurt helpt ons met het scherper maken van onze gedachten. Mindlab en andere labs lijken zich vooral te richten op de verbinding met gebruikers, of doelgroepen. De focus op de vraagkant kan de overheid helpen om beleid, producten of diensten te verbeteren, maar kan echte innovatie in de weg zitten omdat afnemers vaak geen idee hebben wat ze nodig hebben en snel geneigd zijn om vast te houden aan de bestaande situatie. Een startup daagt ingesleten denkpatronen uit en moet zich juist niet op de vraag richten. Dat hadden we in het artikel beter kunnen toelichten. Maar bij deze dan.