Ivoren toren

Vicepresident Donner van de Raad van State laat met zijn pleidooi tegen de ‘volksdemocratie’ een schokkend uitzicht vanuit de ivoren toren zien. Een reactie op zijn vier argumenten waarom ‘het volk’ zich vooral niet druk moeten maken om de bestuurlijke gang van zaken.

Op 7 april verscheen er in de Volkskrant een artikel waar Piet Hein Donner (vicepresident van de Raad van State) zijn angst uitsprak over de ‘volksdemocratie’. ‘Ondoordachte invoering van referenda en andere vormen van directe ‘volksdemocratie’ ondermijnen vroeg of laat de werking van de Nederlandse vertegenwoordigende democratie en de rechtsstaat.’ Dat men zich zorgen maakt om de veranderingen in de samenleving, is terecht. Echter, die zorgen zouden zich vooral moeten richten op de bestuurlijke verkramping van instituten zoals de Raad van State. Het zou onverstandig zijn de signalen uit de samenleving te negeren of te bagatelliseren.
Donner focust zich vooral op het referendum, een vorm van directe democratie. Hiermee framed hij het daadwerkelijke signaal veel te nauw. De roep uit de samenleving, zo merken wij bij de Democratic Challenge, gaat namelijk niet om een referendum. Het gaat om invloed en een meervoudige democratie. Dit vraagt om innovatieve ideeën, maatwerk en een kritische blik op de bestaande structuren die aan het einde van de verzuiling in verval zijn geraakt (commissie Toekomstgericht lokaal bestuur, VNG, 2016).

Deze uitdaging hoeft (en kan) de overheid niet alleen aan te gaan; het is een maatschappelijke opgave. Een opgave waar lokaal vele gemeenten en inwoners enthousiast mee aan de slag zijn gegaan. Dit zien wij vanuit de Democratic Challenge dagelijks terug in de ruim honderd aangemelde experimenten. Maar deze opgave vraagt ook om moed en daadkracht van organen als de Raad van State. We leven in een tijd waar we de keuze hebben om de roep vanuit de samenleving te omarmen, of uit bestuurlijke angst vanuit de eigen toren het steeds luider wordende ‘gemopper van het volk’ te negeren. Helaas lijkt de angst voor vernieuwing door te schemeren in de vier argumenten van Donner:

Argument 1: het zou valse verwachtingen scheppen voor de kiezers. Deze zouden minder macht krijgen dan wordt voorgespiegeld.

Hier geeft Donner een heel goed argument die de vinger op de zere plek legt. Het vervolg van deze redenering is echter dat het stelsel van de ‘volksdemocratie’ en de ‘representatieve’ democratie niet goed samen gaan. Valse verwachtingen kunnen hun oorsprong vinden in foutieve verwachtingen of een foutieve gang van zaken.
De redenering van Donner is dat de verwachtingen te hoog zijn. Je zou het ook kunnen omdraaien en beargumenteren dat de verwachtingen gerechtvaardigd zijn, maar dat de manier waarop omgegaan wordt met input van het volk ondermaats is en juist het gevolg is van bestuurlijke verkramping. Het is te kort door de bocht om de fout bij de verwachting van het volk te leggen. Steek in dit geval de hand in eigen boezem en kijk hoe je wél aan die verwachting kan voldoen.

Argument 2: referenda gaan slecht samen met het Nederlandse parlementaire stelsel, omdat de volksvertegenwoordigers niet per se vertegenwoordigers van een bepaalde achterban hoeven te zijn.

De focus op referenda is, zoals eerder aangegeven, te smal, maar er schuilt meer achter deze aanname. Donners kritiek vindt zijn oorsprong in de redenering dat de vertegenwoordigende democratie iets heel anders is dan een ‘volksdemocratie’. ‘In een vertegenwoordigende democratie gaat het om bruggen bouwen en belangenafweging, terwijl in een directe democratie deelbelangen en tegenstellingen centraal staan.’ Maar is dat ook echt zo? Kiest de vertegenwoordiger altijd voor het algemeen belang, samenwerking en wijsheid, of zit daar wellicht ook partijbelang en het belang van zijn achterban achter? En kiest ‘het volk’ daadwerkelijk altijd voor het eigen belang, zit er daadwerkelijk zo’n grote morele en intellectuele kloof tussen ‘bestuurders’ en ‘volk’?
Wellicht is dit het moment om ons te realiseren dat wij allemaal, ook de bestuurders, onderdeel zijn van het volk en nagenoeg allemaal gebaat zijn bij een gelukkig Nederland. Wederom wordt hier te veel vanuit de bestuurlijke wereld beargumenteerd, zonder de nuance en de bijdrage van niet-bestuurders mee te nemen.

Argument 3: het zorgt voor bestuurlijke verlamming, want ‘de burger’ is volgens de wet niet bevoegd, hun invloed is onduidelijk en ze hoeven geen verantwoording af te leggen. Het bestaande systeem zou daarmee ingrijpend moeten worden veranderd.

Donner had er verstandig aan gedaan hier nog eens goed naar zijn probleemstelling te kijken. Het zou onduidelijk zijn wat de invloed van de burger is. Dit probleem lijkt vrij simpel op te lossen door van te voren af te spreken wat de invloed én de verantwoordelijkheid van de burger is in het gehele besluitvormingsproces. In plaats van bang te zijn voor ‘allerlei institutionele veranderingen’ zou ook kunnen worden geïnvesteerd in verschillende mogelijkheden om wel tot een succesvolle samenwerking te komen. En ja, hier heeft duidelijkheid omtrent de bevoegdheid en de verantwoordelijkheid van burgers een belangrijke rol in. Het lijkt daarom een goede zaak om niet langer een houding aan te nemen van ‘we zien wel wat we met de input van het volk doen’ (veelal afhankelijk van de bevalligheid van de input) en te kijken naar harde, van te voren opgestelde afspraken omtrent de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van bestuurders en burgers

Argument 4: de rechtsstaat komt onder druk te staan (want dit is ook in het buitenland gebeurd).

De onafhankelijkheid van de rechter komt onder druk te staan doordat de opinie van de meerderheid wordt gebruikt om iets te bereiken wat eigenlijk via het recht zou moeten gaan. Rechtsverhoudingen zouden gaan wijken voor machtsverhoudingen. Dit zou gebaseerd zijn op rechterlijke reorganisaties die in het buitenland hebben plaatsgevonden en daarmee de onafhankelijkheid van de rechter beschadigen.
Het is echter maar de vraag in hoeverre deze redenatie van toepassing is op de meervoudige democratie in Nederland. De wet is in Nederland zo opgesteld dat het ook de rechten van de minderheden beschermt, er tegen de overheid kan worden geprocedeerd en iedereen ten alle tijden een beroep kan doen op dit recht. Ongeacht de bestuurlijke veranderingen zal dit recht niet veranderen. Sterker nog, dit zou juist voor meer rechten kunnen zorgen. Een meervoudige democratie geeft namelijk meer aandacht aan verschillende individuen en hun belangen, in plaats van louter via bestuurders te werken die mogelijk perverse prikkels krijgen om hun eigen achterban loyaal te houden. Zou dit niet juist een scenario zijn waar méér van het recht in plaats van macht gebruik wordt gemaakt?

Donner laat weten dat hij ‘met een onbestemd gevoel van onrust terugblikt’ op het afgelopen jaar. Is het, in een moment van zelfreflectie, wel fair om het de inwoners te verwijten dat de burger blijk van wantrouwen geeft, als wij hen net zozeer lijken te wantrouwen? Onrust is logisch als we ons als samenleving in het midden van een belangrijke transitie bevinden. Toch lijkt dit juist het moment om verstandig door te pakken en nieuwe kansen te omarmen. De Raad van State laat in het jaarverslag weten dat het ‘verleidelijk [is] om ze [bestaande instituties] te negeren, te ridiculiseren of als verouderd weg te zetten’ (p.15). Deze zin doet geen recht aan de bloedserieuze vraag vanuit de samenleving om met een kritische en heldere blik naar het bestaande te kijken. Een vraag die in een gezonde democratie en intelligente maatschappij essentieel is om te blijven stellen. We mogen onze handjes dan ook dichtknijpen dat Nederlanders zich deze vraag stellen. De Raad van State zou er bij gebaat zijn de gehanteerde gedachtegang eens om te draaien: Het volk is niet de tegenstander.

Bronnen:

• Volkskrant (7 april 2017) Raad v. State: referendum ondermijnt democratie. P.12
• Raad van State (2017) Jaarverslag 2016. Leiden: OBT b.v.
• Commissie Toekomstgericht lokaal bestuur (2016) Op weg naar meervoudige democratie. Den Haag: VNG