Groningen en Limburg zijn twee delen van Nederland die haast niet verder uit elkaar kunnen liggen. De verschillen tussen de provincies zijn groot. Toch is er ook een belangrijke overeenkomst: ze zijn beide de afgelopen jaren geconfronteerd met grote schade. De overheid heeft die proberen te herstellen, maar loopt daarbij in beide dossiers tegen dezelfde problemen aan.
Het afgelopen jaar was ik betrokken bij onderzoeken naar twee grootschalige schadedossiers: de afhandeling van de Groningse aardbevingsschade en de afhandeling van de schade als gevolg van de watersnood in Limburg in de zomer van 2021.
In die onderzoeken viel me op dat, ondanks de verschillen tussen de aardbevings- en de waterschade, er veel dezelfde dingen mis gaan in de manier waarop de overheid de afhandeling van schade aanpakt. In dit artikel bespreek ik de drie belangrijkste rode draden die ik zie, en de lessen die dat oplevert voor de afhandeling van schade door de overheid in de toekomst.
Ontoereikend wettelijk kader
De eerste rode draad is dat het wettelijke kader dat de overheid inzet voor de vergoeding van schade tekortschiet: het sluit niet goed aan op de problematiek van gedupeerden in de praktijk. Het wettelijk kader is gestoeld op een juridische logica die maar weinig verband houdt met waar gedupeerden behoefte aan hebben. Dat zorgt voor allerlei uitvoeringsproblemen. Beide regelingen zijn met de beste bedoelingen opgesteld, maar zorgen niet voor een werkbare uitvoeringspraktijk die ruimte biedt om gedupeerden daadwerkelijk te helpen.
‘De overheid heeft een wettelijk kader gekozen dat voor flinke problemen zorgt’
In Groningen is het grootste struikelblok dat uit de wet volgt dat het IMG (Instituut Mijnbouwschade Groningen), het bestuursorgaan dat de schadeafhandeling regelt, voor elke scheur in een muur moet beoordelen of dit schade is die het gevolg kan zijn van gaswinning. Het IMG mag op grond van de wet namelijk alleen schades vergoeden waarvoor de NAM (Nederlandse Aardolie Maatschappij) aansprakelijk kan worden gesteld. Dat leidt tot vuistdikke schaderapporten, hoge uitvoeringskosten, veel bureaucratie en ook regelmatig tot juridische conflicten over welke schades in een huis nu precies wel en welke niet kunnen worden vergoed. Met de euro’s die dat kost, hadden bewoners soms al lang alle schades kunnen laten repareren, ook die paar scheuren die misschien niet door gaswinning zijn veroorzaakt.
Vangnetregeling
Ook in Limburg heeft de overheid voor een wettelijk kader gekozen dat in de praktijk voor flinke problemen zorgde. Na de overstromingen werd de Wts ingezet: de Wet tegemoetkoming schade bij rampen. Die wet heeft een heel specifiek karakter: het is een ‘vangnetregeling’. Dat betekent dat de overheid op grond van de Wts alleen tegemoetkomingen uitkeert voor niet-verzekerbare schade. Voor de gedachte daarachter valt best iets te zeggen: de overheid keert alleen uit voor die schades waarvoor burgers en bedrijven zich niet kunnen verzekeren. Zij zijn zelf verantwoordelijk om zich te verzekeren tegen schades waarvoor verzekeringen bestaan. Net zoals burgers zich kunnen verzekeren tegen diefstal – daarvoor staat de overheid ook niet garant.
‘De schadeafhandeling in Limburg werd een proces van pleisters plakken’
Het grote probleem in Limburg was alleen nou juist dat in het zwaarst getroffen gebied, rondom Valkenburg, de meeste schades wél verzekerbaar waren. Kort gezegd: je kunt je niet verzekeren tegen de overstroming van de Maas of de Rijn, maar je kunt je wel verzekeren tegen schade die het gevolg is van het overstromen van riviertjes zoals de Gulp en Geul.
Maar: veel mensen hadden die verzekering niet. Daardoor vielen veel gedupeerden in het zwaarst getroffen gebied buiten de boot: ze hadden geen verzekering en kregen ook bij de overheid nul op het rekest, want die had gekozen voor een regeling die alleen uitkeert bij schades die niet te verzekeren waren. Slotsom: juist de gedupeerden die het meest behoefte hadden aan hulp van de overheid vielen buiten de boot. Vervolgens kwamen er allerlei reparatie-acties op gang om dit op te lossen, maar die druisten in tegen de bedoeling van de Wts (alleen niet-verzekerbare schade vergoeden). De schadeafhandeling werd dus een proces van het plakken van pleisters op een regeling die eigenlijk niet goed paste op het probleem. De energie die daarin ging zitten, had veel beter gestoken kunnen worden in het ontwerpen van een regeling die aansloot bij de daadwerkelijke behoeften in het (zwaarst) getroffen gebied.
Overheid staat tegenover de burger
De tweede rode draad: de burger verwacht een overheid die naast hem staat, maar vindt uiteindelijk een overheid die tegenover hem komt te staan. Dat is met recht een tragiek van de goede bedoelingen. Het was immers echt niet wat de overheid voor ogen had, maar het is wel een dynamiek die ontstaat. De communicatie van de overheid in beide schadedossiers straalde uit dat de overheid er voor de gedupeerde zal zijn: de overheid die naast de burger komt staan en hem helpt om er bovenop te komen. Die verwachting wordt helaas niet ingelost.
‘Gedupeerden verloren het vertrouwen in de afhandeling’
Bewindspersonen spraken in de dagen na de ramp in Limburg stevige woorden uit. De kernboodschap was: we laten jullie niet in de steek en zullen zorgen voor ruimhartige compensatie van de geleden schade. Daarna kwam het proces op gang van het optuigen van een wettelijk kader, dat echter niet in staat was om de zwaarst getroffenen goed te helpen. Doordat de communicatie en de praktijk zo slecht op elkaar aansloten, verloren gedupeerden het vertrouwen in de afhandeling.
Weerbarstige praktijk
Ook in Groningen zijn burger en overheid steeds meer tegenover elkaar komen te staan nadat de overheid de verantwoordelijkheid voor de schadeafhandeling naar zich heeft toe getrokken. Gedupeerden moesten eerst naar de NAM stappen om schadevergoeding te eisen. Toen dat volledig vastliep, koos het kabinet ervoor om de schadeafhandeling onder publieke regie te brengen, en werd het huidige systeem opgetuigd waarin het IMG als zelfstandig bestuursorgaan onafhankelijk schade afhandelt. Juist door schadevergoeding onafhankelijk van de exploitant en op afstand van de staat te organiseren, zo was de gedachte, kon de gedupeerden recht worden gedaan.
‘De overheid wordt onderdeel van het probleem, in plaats van de oplossing’
De praktijk blijkt weerbarstiger. De belangrijkste oorzaak daarvan is het wettelijk kader op grond waarvan het IMG alleen schades mag vergoeden die het gevolg van gaswinning kunnen zijn. Sinds de omkering van de bewijslast wordt er voor huizen in het aardbevingsgebied vanuit gegaan dat bepaalde typen schades in principe het gevolg zijn van gaswinning, tenzij het IMG ‘evident en aantoonbaar’ kan ‘motiveren dat er sprake is van een uitsluitend andere oorzaak van de schade’. Met andere woorden: als deskundigen vermoeden dat een bepaalde schade niet door gaswinning komt, dan heeft het IMG de taak om zo overtuigend mogelijk te beargumenteren waarom bepaalde schades een andere oorzaak hebben.
Het gevolg: gedupeerden komen in de rechtszaal tegenover een overheidsorgaan te staan dat zich, op grond van de wet en vaak ondersteund door een zware juridische delegatie, inspant om uitkering van schadevergoeding te voorkomen. Gedupeerden zijn er ondertussen vast van overtuigd dat hun schades zijn toe te schrijven aan gaswinning, maar vinden nu dus in plaats van de NAM de overheid tegenover zich. Daarmee wordt de overheid, nog meer dan voorheen, onderdeel van het probleem.
Te veel op het bord van burgers
De derde en laatste les: we leggen te veel op het bord van burgers.
In het onderzoek in Limburg trokken we de conclusie dat de overheid te veel heeft vertrouwd op het doenvermogen van burgers. Dat zit hem er vooral in dat burgers zonder hulp van de overheid hun weg moesten vinden tussen hun eigen verzekering en de schadevergoeding door de overheid. In gesprekken met gedupeerden werd duidelijk dat zij hier mee worstelden. Het was ingewikkeld om te ontdekken voor welke schade zij bij hun verzekeraar terecht konden en met welke schadeposten zij naar de overheid moesten stappen. Ze kregen meerdere schade-experts over de vloer en moesten voor hun gevoel onder hoge tijdsdruk kostenposten inschatten, offertes voor herstel opvragen en beslissingen nemen over welke posten waar konden worden opgevoerd. Dat alles speelde zich af in de nasleep van een traumatische ervaring, die veel impact had op gedupeerden.
‘In Groningen en Limburg is de burger op zichzelf aangewezen’
Ook in Groningen is veel bij de burger neergelegd. Neem bijvoorbeeld de keuze om de schade- en versterkingsoperatie bij twee verschillende overheidsorganen te beleggen: burgers moeten bij de NCG (Nationaal Coördinator Groningen) aankloppen om hun huis te laten versterken, terwijl ze bij het IMG terecht kunnen voor schadevergoeding. Dit negeert het feit dat die twee in de praktijk niet los te zien zijn van elkaar. Burgers die zowel schade hebben als in aanmerking komen voor versterking, moeten zelf beslissen hoe ze dit op elkaar afstemmen. Afstemming en regie ontbreken, waardoor de burger op zichzelf aangewezen is. En ook in Groningen hebben gedupeerden te maken met steeds wisselende voorwaarden voor schadevergoedingen, meerdere experts die over de vloer komen, en moeten ze zelf hier het overzicht in bewaren.
Valkuilen vermijden
Bij toekomstige schadedossiers moeten we deze valkuilen uit Groningen en Limburg vermijden. Ik zie drie belangrijke manieren waarop dat kan.
Ten eerste is een grote ommezwaai nodig in de manier waarop de overheid schadeafhandeling aanpakt. Het is nodig om minder vanuit rechtmatigheid en meer vanuit de burger te denken en te accepteren dat er soms ook wat geld op de verkeerde plek terecht komt. De recente kabinetsplannen voor het hervormen van de schadeafhandeling in Groningen zijn in dat opzicht hoopgevend. Het kabinet wil voor een belangrijk deel het knellende juridische keurslijf van het aansprakelijkheidsrecht loslaten, en inzetten op ‘mildere, makkelijkere en menselijkere’ schadeafhandeling.
‘Er is behoefte aan een ander model om schade te vergoeden’
Ook bij toekomstige tegemoetkoming bij schades door rampen, zoals in Limburg, is er behoefte aan een ander model. Dit soort schadevergoeding zou in de toekomst veel meer vanuit een één-loketgedachte plaats moeten vinden. Gedupeerden kunnen dan op één plek hun schades melden en een vergoeding ontvangen. Overheid en verzekeraars regelen ‘aan de achterkant’ de dekking hiervan onderling. Daardoor komen gedupeerden niet klem te zitten tussen overheid en verzekeraar.
Helderheid en eenheid
Een tweede belangrijke stap is het aanbrengen van meer helderheid en eenheid in de manier waarop we in Nederland met compensatie en schadevergoeding omgaan. In steeds meer dossiers is het nodig om schade af te handelen of leed te compenseren. Daar wordt nu niet op een samenhangende manier over nagedacht. Van geval tot geval worden andere keuzes gemaakt. Dat leidt tot merkwaardige verschillen in wettelijke basis, systemen en voorwaarden. We hebben dan ook dringend behoefte aan een kader, of systematiek, dat richting kan geven aan toekomstige schadeafhandeling. Daarvoor pleitten eerder al hoogleraar Van Boom (Burgerlijk recht aan de Radboud Universiteit) en ook hoogleraar Van den Brink (Bestuursrecht aan de Universiteit van Amsterdam). Het systematisch langslopen van zo’n kader kan helpen om zuivere politieke en beleidsmatige afwegingen te maken en voor zo veel mogelijk consistentie te zorgen. En het kan natuurlijk ook tot de uitkomst leiden dat compensatie door de overheid simpelweg niet passend is.
‘We lopen tegen de grenzen aan van wat de overheid waar kan maken’
Daarmee kom ik op het derde en laatste punt: het is nodig om de verwachtingen rond schadevergoeding door de overheid te temperen. De roep om het compenseren van geleden schade door de overheid klinkt steeds vaker. Nederland wordt terecht steeds vaker als een ‘compensatiesamenleving’ getypeerd. Maar we lopen tegen de grenzen aan van wat de overheid waar kan maken. Zoals de Raad van State het verwoordde in zijn jaarverslag over 2022: ‘De overheid kan niet ieder leed of ongenoegen in de samenleving dragen.’
De politieke reflex om alle schade te willen vergoeden moet een halt worden toegeroepen. Burgers moeten op hun eigen verantwoordelijkheid worden gewezen om zich afdoende te verzekeren (zoals in Limburg). We moeten onderscheid maken tussen aan de ene kant die dossiers (zoals Groningen) waar de overheid een rol heeft gespeeld in het veroorzaken van de schade, en aan de andere kant dossiers waar de overheid bijspringt vanuit een ander oogmerk (zoals in Limburg). En we zullen weer moeten wennen aan het idee dat de overheid niet alle risico’s in het leven kan wegnemen. Dat is misschien niet leuk, maar wel de realiteit.
Geef een reactie