Met de Gids Ambtelijk Vakmanschap wil het ministerie van BZK een eerste stap zetten om de rechten en plichten van ambtenaren te verduidelijken. Een belangrijk element daarin is tegenspraak, maar voor velen is niet duidelijk wat dat precies behelst. Jesper Betsman bespreekt hoe het denken en spreken in termen van ‘loyale tegenspraak’ ambtelijk vakmanschap kan versterken.
Sinds de kabinetsreactie op de Toeslagenaffaire is er rijksbreed meer aandacht voor tegenspraak. Tegenspraak is binnen vele rijksorganisaties nog een spannend onderwerp. Vaak hangt die spanning samen met gemengde loyaliteitsgevoelens. Maar aan wie of wat we loyaal zijn blijft vaak onbesproken – en daardoor onduidelijk. Duidelijkheid daaromtrent is juist geboden wanneer we, tegen de politieke of ambtelijke stroming in, invulling willen geven aan ons ambtelijk vakmanschap.
Binnen het ministerie van Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties werk ik aan het project ‘Loyale Tegenspraak’, waarin ik onder andere workshops en gesprekken begeleid over dit onderwerp. Bovendien werk ik in het team dat mede vormgeeft aan de Gids Ambtelijk Vakmanschap. De gids zegt over tegenspraak het volgende:[1]
“We willen als ambtenaren een belangrijke schakel zijn tussen politiek en maatschappij. Onze professionaliteit is daarbij leidend. Onze inbreng is vakkundig, neutraal, feitelijk, objectief en kritisch. We houden rekening met onze politieke opdrachtgever en tegelijkertijd ook met de mensen achter het maatschappelijke vraagstuk of de opgave. En we beoordelen de kwestie zelfstandig en professioneel. Zo maken we zorgvuldige besluitvorming door de politiek mogelijk. Dit betekent dat we ook een kritisch geluid laten horen en tegenspreken als dat nodig is.”
Spannende situaties
In bovenstaande passage wordt terecht erkend dat tegenspraak een belangrijke rol vervult binnen de politiek-bestuurlijke besluitvorming. Het zou als onderdeel van die erkenning ook gepast zijn om in de gids handelingsperspectief te bieden voor de gevallen waarin we ons, om wat voor reden dan ook, niet bij machte voelen om dat kritische geluid te laten horen. Want wanneer het écht nodig is, laten we het simpelweg te vaak na of wordt het te gemakkelijk genegeerd. Juist in die spannende situaties is het behulpzaam te weten welke ruimte er is voor onpartijdig en objectief advies, zowel voor de ambtenaar als de ontvangende partij.[2]
‘We gunnen onszelf geen ruimte meer om onvolkomenheden te analyseren’
In deze bijdrage wil ik ervoor pleiten dat handelingsperspectief toe te voegen aan de gids en wel via de term ‘loyale tegenspraak’. Alhoewel het combineren van de twee losse begrippen volgens sommigen een pleonasme is,[3] observeer ik in de praktijk dat het gesprek over de twee begrippen in combinatie met elkaar leidt tot een beter besef van ambtelijke waarden en principes. Met als uitkomst: meer ruimte en duidelijkheid over de rol van tegenspraak in ons ambtelijk werk. Bovendien valt er staatsrechtelijk gezien nog een onderscheid te maken tussen gelegitimeerde en minder legitieme vormen van tegenspraak. Kortom, de verkenning en verankering van het begrip loyale tegenspraak kan ons helpen een beter beeld te verkrijgen van wat goed ambtelijk vakmanschap inhoudt.
Ambtelijke plicht
Het begrip tegenspraak is binnen de rijksoverheid sterk geïnstitutionaliseerd. Ambtenaren spreken ook wel van een ‘plicht’ om tegen te spreken.[4] Die plicht heeft zoals de gids beschrijft dikwijls betrekking op het verantwoordelijkheidsgevoel om de kwaliteit van besluitvorming te verbeteren. Hieronder gaat de aanname schuil dat (politieke) besluitvorming zonder (ambtelijke) tegenspraak inherent leidt tot een kwalitatief minder goed besluit. Deels is deze aanname gebaseerd op Webers visie dat politiek bestuur in de kern democratisch gelegitimeerd lekenbestuur is.[5] Politieke bestuurders die inhoudelijk veel weten over hetgeen waarover ze besluiten, zijn volgens die gedachte eerder uitzondering dan regel.
‘Ambtenaren kunnen adviseren of een politiek voorstel de gewenste effecten heeft’
Vandaag de dag valt het ‘niet weten’ echter meer te wijten aan de omvang van en informatiestroom binnen de rijksoverheid dan de individuele kwaliteiten van de bewindspersoon.[6] Mede daarom beschouwen bewindspersonen het als een goed gebruik dat zij deskundige ambtenaren om zich heen verzamelen die inhoudelijk stevig tegenspel kunnen bieden. Bij zijn eerste aantreden als premier, gaf Rutte bijvoorbeeld te kennen dat hij niets heeft aan jaknikkers. Het liefst omringt hij zich met adviseurs die regelmatig tegengas geven.[7] En onlangs stelde minister Bruins-Slot tijdens een commissiedebat dat, indien zij in een week niet één keer is verteld: “Minister, hier kijk ik anders tegen aan”, zij haar werk die week kennelijk niet goed gedaan heeft.[8] Ambtenaren kunnen de bewindspersoon bijvoorbeeld eerlijk en openhartig adviseren over de vraag of een politiek voorstel wel de gewenste effecten sorteert. Ze identificeren daarnaast wettelijke (on)mogelijkheden en eventuele uitvoeringsrisico’s.
Omgaan met loyaliteitsconflicten
Maar deze wederzijds erkende plicht blijkt op de meest cruciale momenten moeilijk te vervullen. Dat wordt mede veroorzaakt door de wijze waarop ambtenaren zich tot de politiek en in het bijzonder de bewindspersoon dienen te verhouden.[9] De klassieke normen van ambtelijke loyaliteit en het politieke primaat gebieden ambtenaren zich neer te leggen bij het besluit dat de politiek uiteindelijk neemt, ook al zijn ze het er om inhoudelijke redenen mee oneens.[10] Soms kan daardoor een zogeheten loyaliteitsconflict ontstaan.[11] Een loyaliteitsconflict valt het beste te omschrijven als een moment waarop je, om wat voor reden dan ook, bezwaren hebt tegen het uitvoeren van het huidige politieke voorstel. Wat het conflict lastig maakt, is dat je je bezwaren graag wilt uiten voordat je het voorstel gaat uitvoeren, maar tegelijkertijd je bewindspersoon niet voor de voeten wilt lopen.[12]
‘Op den duur heeft elke ambtenaar weleens moeite met een politiek voorstel’
Hoe er met conflicterende loyaliteitsgevoelens wordt omgegaan is in mijn ogen één van de pijlers waarmee het ambtelijk vakmanschap valt of staat. Op den duur heeft elke ambtenaar weleens moeite met een politiek voorstel. Daar moeten we niet krampachtig over doen. Wel moeten we erkennen dat de omgang daarmee spannend kan zijn en vakmanschap vereist. We maken naar mijn mening nog onvoldoende gebruik van ambtenaren die de positie, deskundigheid en het verantwoordelijkheidsgevoel hebben om hun bezwaren om te vormen tot potentiële verbeteringen van politieke voorstellen. Dat geldt in het bijzonder voor de uitvoeringsorganisaties.
Tegelijkertijd is het de kunst om deze bezwaren op een loyale manier te uiten, met respect voor de politiek-ambtelijke verhoudingen dus. Ook op dat gebied valt terrein te winnen. Zo is het belangrijk om reeds in een vroeg stadium eventueel conflicterende opvattingen te identificeren en deze op een discrete, vertrouwelijke manier aan te kaarten.[13] Daar eisen we te weinig tijd voor op, mede door het stigma dat alles te langzaam gaat. We gunnen onszelf geen ruimte meer om onvolkomenheden te analyseren, waardoor we in het samenspel met de bewindspersoon en de Tweede Kamer een steeds hoger risico lopen op het leggen van windeieren. Loyale tegenspraak getuigt dan ook van ambtelijke loyaliteit in de meest brede zin van de norm. Zowel de politiek die de eindverantwoordelijkheid draagt als het departement en de uitvoeringsorganisaties die het uitvoeren zijn ermee gediend. En dan heb ik de mensen achter het maatschappelijke vraagstuk waar het uiteindelijk om draait nog niet eens genoemd.
Verduidelijk de politiek-ambtelijke spelregels
De toevoeging ‘loyaal’ aan tegenspraak maakt het noodzakelijke onderscheid met vormen van tegenspraak die misschien qua inhoud minstens even waardevol zijn, maar qua timing of vorm onduidelijkheid kunnen oproepen over de politiek-ambtelijke spelregels. Met de in ontwikkeling zijnde Gids Ambtelijk Vakmanschap zijn we met de ambtelijke beroepsgroep aan zet om daarover duidelijkheid te verschaffen. We kunnen handelingsperspectief bieden voor ambtenaren die in conflict komen met hun ambtelijke loyaliteit wanneer zij potentiële verbeteringen wensen voor te stellen. Dat handelingsperspectief wordt gedragen door het idee dat het uiten van loyale tegenspraak een verantwoorde manier is voor het oplossen van een potentieel loyaliteitsconflict. Waarbij we in het samenspel met de politiek tot betere resultaten komen, juist op de meest spannende momenten.
Voetnoten
[1] De Gids Ambtelijk vakmanschap · Grenzeloos Samenwerken (pleio.nl)
[2] Raad van State, Ministeriële verantwoordelijkheid. Een ongevraagd advies van de Afdeling advisering (2020), p. 73
[3] Kamerstuk 33 258, Voorstel van wet van de leden Van Raak, Fokke, Koser Kaya, Voortman, Segers, Thieme en Klein houdende de oprichting van een Huis voor klokkenluiders (Wet Huis voor klokkenluiders) (2022), pp. 36-37
[4] Zie M. Frequin, Tegenspraak Graag (2018), p. 8; R. Nieuwenkamp, de prijs van het politieke primaat (2001), p. 156; E. Pool, Macht en Moed (2021), p. 45
[5] F. van der Meer, Openbaar bestuur en het ambtelijk apparaat (2021), pp. 212-215
[6] Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties, Klem tussen balie en beleid (2022), p. 11
[7] Zie ook: NOS, Een goede manager tijdens de crisis, maar ook de man die ons uit de crisis leidt? (2020)
[8] Kamerstuk 33 258, Voorstel van wet van de leden Van Raak, Fokke, Koser Kaya, Voortman, Segers, Thieme en Klein houdende de oprichting van een Huis voor klokkenluiders (Wet Huis voor klokkenluiders) (2022), p. 37
[9] i&o Research, Morele vragen van rijksambtenaren, p. 11
[10] U. Rosenthal, de ethiek van politiek-ambtelijke betrekkingen, in: Ministers, ambtenaren en parlementariërs in Nederland (1975), p. 48
[11] R. Nieuwenkamp, de prijs van het politieke primaat (2001), pp. 151-154
[12] M. Frequin, in R. Chandali, F. van de Kerkhof, J. van Leent, H. van der Linden & C. Man, Over Tandems, Tango’s en Tegenspraak (2012), p. 34
[13] H. Möhring, Beladen begrippen: vertrouwen en loyaliteit in het openbaar bestuur (2002), pp. 57-61
Geef een reactie