Openbaar bestuur: succes of falen?

We zijn vaak snel negatief in ons oordeel over openbaar bestuur, maar er zijn ook talloze overheidsprojecten die zeer succesvol zijn. Dat betogen Mallory Compton en Paul ’t Hart in de bundel Great Policy Successes, die Lex Cachet bespreekt en positief waardeert.

Falen van het openbaar bestuur lijkt eerder regel dan uitzondering. De aanleg van de Noord-Zuidlijn in Amsterdam kostte tweemaal zoveel als begroot (drie miljard euro) en duurde niet acht maar vijftien jaar. Het Persoonsgebonden budget (PGB) bleek even mooi als fraudegevoelig. De toeslagenaffaire liet niet alleen koppen rollen bij de Belastingdienst, maar stortte vooral veel onschuldige burgers in het onheil. De simpele ombouw van het spoor naar Hoek van Holland tot een lightrailverbinding (de Hoekse Lijn) duurde twee jaar langer dan gepland en kostte 175 miljoen meer dan begroot. De Bulgarenfraude…  De opsomming lijkt welhaast eindeloos. Kommer en kwel dus als overheden iets aanpakken? Elders zal het immers niet veel beter zijn, zo leert een klassiek boek over Planning Disasters. Qua tijd, geld en controle uit de hand lopende projecten hebben een grote, negatieve, invloed op het imago van de overheid. Begrijpelijk, maar is het ook terecht?

Nadruk op miskleun of succes?
In hun recent verschenen bundel proberen Mallory Compton en Paul ’t Hart de andere kant van de medaille te laten zien. Het openbaar bestuur doet ook veel goed. Het kost weinig moeite om overheidsprojecten te vinden die wel succesvol zijn. Kennelijk is falen of slagen van overheidsprojecten ook een kwestie van selectie. Wil je (alleen) naar de miskleunen kijken of wil je juist de successen vieren? Beide kunnen. Maar ontegenzeggelijk zijn het vooral die miskleunen die het imago van de overheid bepalen en schaden. En dus is een boek over overheidssuccessen alleen al nuttig om een wat evenwichtiger beeld van het openbaar bestuur te schetsen. Dat is precies wat Compton, ’t Hart en de auteurs van de vijftien casus doen.

Om misverstanden te voorkomen: de gepresenteerde casus gaan over wezenlijk meer dan louter imago. Ze gaan over echte, concrete, vaak meetbare of tastbare, positieve resultaten. Positieve resultaten ook op heel uiteenlopende terreinen van overheidszorg; van arbeidsmarkt tot mobiliteit, van anti-rook campagnes tot waterkeringen, van openbaar vervoer tot digitalisering, wachttijden in de medische sector of economische groei. In alle gevallen heeft overheidsbeleid aantoonbaar positieve effecten en (voldoende) maatschappelijke en politieke steun. Wat overigens niet betekent dat het beleid onomstreden is of dat negatieve neveneffecten volledig uitblijven. In complexe samenlevingen – gekenmerkt door vele uiteenlopende en vaak strijdige belangen – is dat zelden het geval. Maar, alles afwegend, kan in termen van resultaten en draagvlak toch van succes gesproken worden.

Succes op lange termijn
Interessant is de rol van de tijdsfactor, die naast resultaten en draagvlak ook onderdeel is van het door Compton en ’t Hart gehanteerde analysekader.
Wat in eerste instantie veel van een ‘planning disaster’ heeft, is dat op langere termijn misschien helemaal niet. De Noord-Zuidlijn in Amsterdam is qua vervoerswaarde en uitstraling een doorslaggevend succes. De Hoekse Lijn vervoert na drie maanden het aantal reizigers dat voorspeld was voor na drie jaar.  Het Sydney Opera House (zie p.9) was qua bouwkosten en -tijd één van Peter Hall’s Planning Disasters, maar groeide daarna snel uit tot een stedelijke icoon en toeristische attractie van formaat. Het kan kennelijk verkeren. Vaak zelfs heel snel. Maar het probleem is dat je vaak veel, heel veel, hoort over de aanleg- en aanloopproblemen – zie de tunnels in de A73, enige jaren geleden – terwijl je weinig meer hoort over het succesvolle routinematige gebruik in de daaropvolgende decennia. Ook hier geldt kennelijk dat goed nieuws geen nieuws is; met alle beeldvertekening van dien. Daarom is dit ook zo’n nuttig boek. Het corrigeert een scheef beeld van overheidsprestaties. Een beeld dat ontstaan is door (meestal onbewuste) selectiviteit in de keuze van casus en in de aandacht in de tijd voor succes of falen.
Wat ook bijdraagt aan de overtuigingskracht van dit boek is de diversiteit aan casus die beschreven wordt. Zowel meer harde infrastructurele projecten – vervoer, digitale (overheids)infrastructuur – als meer mensgerichte projecten – gezondheid, gedragsbeïnvloeding, arbeid- komen aan de orde. Maar het boek overtuigt vooral omdat het de klip van ongenuanceerde ‘succes story’s’ weet te mijden. De overheidsdigitalisering in Estland is een groot succes, maar dat betekent niet dat het openbaar bestuur er in alle opzichten modern is. Het succesvolle arbeidsmarktbeleid in Duitsland kent naast winnaars zeker ook verliezers. Soms is het staande beleid succesvol maar moet het, vanuit een langere-termijn-perspectief, toch grondig op de schop: de strijd tegen het stijgende water in Nederland. Vrijwel elk van de vijftien casus kent dergelijke nuanceringen.

De auteurs hebben nadrukkelijk niet de pretentie successen te verklaren. Desondanks mis ik een slothoofdstuk waarin geprobeerd wordt wat algemenere lessen te ontlenen aan de diversiteit aan casus. Dat wordt nu aan de lezer overgelaten. Toch is dit een leerzaam boek en zo is het ook nadrukkelijk bedoeld: als een leerboek. Wat daarbij zal helpen – los van de inhoud, die zonder meer de moeite waard is – is het feit dat het boek niet alleen in een prijzige boekeditie beschikbaar is maar ook als Open Access gratis te downloaden is.

Beperkte gezondheidsschade coronavirus
Great Policy Successes verscheen ruim voor het uitbreken van de corona-pandemie. Maar juist die crisis illustreert eens te meer het belang van het thema. Politiek en media wedijveren immers (ook) tijdens deze crisis om aan de kaak te stellen wat er allemaal verkeerd lijkt te gaan. Daardoor dreigt de effectiviteit van het overheidsbeleid, die er wel degelijk is, onderbelicht te raken. Anno 2020 weten overheden met succes ‘Spaanse griep toestanden’ van een eeuw geleden te voorkomen. Ondanks een enorme groei van de wereldbevolking, van mobiliteit en van internationale handel, in de afgelopen eeuw, blijft de gezondheidsschade van Covid-19 – hoe dramatisch ook – toch relatief beperkt.  Geen miljoenen doden, zoals toen. Medische en maatschappelijke crisisbeheersing blijken enorme ontwikkelingen doorgemaakt te hebben, die een pandemie nu veel beter beheersbaar maken.
Of het economisch herstelbeleid ook zo effectief zal zijn, valt nog niet te overzien. Maar alleen al de omvang van het ingezette instrumentarium en de enorme snelheid waarmee gereageerd wordt, zeggen opnieuw in positieve zin iets over beleidssucces. Al met al helpt dit boek ons misschien om overheidsprestaties wat minder snel, slordig en selectief waar te nemen en te beoordelen.

* Paul ’t Hart & Mallory Compton (ed.), Great Policy Successes, Oxford University Press, 2019,  ISBN: 9780198843719.