Hoe opgavegericht werken wij?

Effectiviteit is belangrijk voor publieke organisaties, maar niet vanzelfsprekend. Wat doen de finalisten van de Verkiezing Overheidsorganisatie van het Jaar op dit terrein? Wat leren we van organisaties waarbij het misgaat? Wat is het verband met het momenteel zo populaire ‘opgavegericht werken?’ En wat is eigenlijk de definitie van een effectieve organisatie?

Wat gaat er zoal mis?
Enkele minder goede voorbeelden vanuit de media.

• Het CBR krijgt klachten over trage procedures en hoge tarieven bij de beoordeling van mensen met een aandoening.
• De Belastingdienst heeft moeilijkheden om nieuwe wetgeving door te voeren in haar ict-systemen.
• De Koninklijke Nederlandse Munt komt in financiële problemen na een commercieel avontuur met de Chileense peso.
• Een gemeente krijgt de artikel 12-status als gevolg van te dure grondaankopen bij een stadsvernieuwingsproject en een onderschatting van het aantal uitkeringsgerechtigden.
• Een woningcorporatie moet een derde van haar woningen verkopen en de huren verhogen, vanwege speculaties in financiële derivaten.
• Een hogeschool die bekend staat om haar innovatief vermogen, komt in moeilijkheden wanneer blijkt dat een deel van haar studenten ten onrechte een diploma heeft gehad.
• Een zorginstelling verliest miljoenen met investeringen in een televisiezender.
• Bij een ziekenhuis moeten de operatiekamers op last van de Inspectie worden gesloten omdat ze niet schoon zijn.
• Op een vmbo-school worden de examens van 354 leerlingen ongeldig verklaard, omdat ze vakken en stages nog niet hadden afgerond.

Bij deze organisaties zou je de vraag kunnen stellen: hoe effectief zijn zij? Maar het roept ook een andere vraag op, namelijk: ‘Hoe transparant is de effectiviteit van onze publieke organisaties?’

In een benchmark van de Wereldbank onder 36 landen scoort Nederland hoog op good governance, een combinatie van zes onderdelen waaronder ‘effectiveness, accountability en control of corruption’. Alleen Nieuw-Zeeland en Scandinavië scoren hoger. Effectiviteit wordt hierin vooral gemeten als de perceptie van de kwaliteit van publieke diensten.

Bij zbo’s en agentschappen is vaak geen tot matig inzicht op doeltreffendheid en doelmatigheid

Positief nieuws en interessant, maar wat weten we van de feitelijke effectiviteit? Dat is lang niet altijd transparant. Neem de verantwoording van gemeenten over het sociaal domein, dan valt op dat het vooral om efficiency gaat en minder om effectiviteit: een tekort is slecht en een overschot goed, maar hoe goed worden mensen geholpen en hoe weinig vallen er buiten de boot? Het Institute for Public Sector Efficiency (IPSE) concludeert op basis van een onderzoek onder een aantal zbo’s en agentschappen dat vaak geen of matig zicht is op doeltreffendheid en doelmatigheid.

De waterschappen daarentegen meten en benchmarken sectorbreed zowel hun primaire processen als hun bedrijfsvoering. Dat geldt ook voor de mbo-sector en drinkwaterbedrijven, maar dat is niet in elke sector het geval. Kortom de openheid over de vraag hoe effectief men is  kan per organisatie nogal verschillen. Vooral in sectoren met veel gelijksoortige organisaties mag je verwachten dat dit vraagstuk sectorbreed wordt opgepakt, met een benchmark en monitor van maatschappelijke effecten.

Frank Kalshoven (2018) schreef een boek over overheidsfalen. Hij concludeert dat marktfalen bekender is, maar dat overheidsfalen waarschijnlijk ook van substantiële omvang is. Paul Iske pleit in zijn boek Instituut voor briljante mislukkingen (2018) voor het leren van fouten, met dezelfde grondigheid en openheid als bij vliegtuigrampen.

Hoe organiseren goed presterende organisaties hun effectiviteit?
Hieronder het (sterk ingekorte) antwoord op deze vraag van enkele finalisten bij de Verkiezing Overheidsorganisatie van het Jaar. Daarna analyseren we welke zaken deze organisaties gemeen hebben.

Parkstad Limburg
‘Parkstad is een bestuurlijke samenwerking van acht gemeenten met bevoegdheden voor ruimte, mobiliteit, economie, toerisme en wonen. Er is een kleine hoogwaardige ambtelijke organisatie met 16 fte. Na de mijnsluiting kampte de regio met krimp en sociaaleconomische problemen, die vroegen om een gemeente-overstijgende aanpak. De organisatie verbindt overheden en markt en realiseerde tussen 2011 en 2015 een herstructureringsprogramma van 335 miljoen euro met de inzet van 28 miljoen aan eigen middelen. Dankzij lobbywerk en een congres werd krimp een landelijk vraagstuk, kwam er geld vrij vanuit het Rijk, werd een belangrijke treinverbinding naar Aken en aansluiting op het Europese Hogesnelheidsnetwerk gerealiseerd. De leegstand daalde van 5,2% naar 3,9%. Op de restanten van de mijnbouw werden toeristische attracties gerealiseerd en in 2016 werd Parkstad door WTTC benoemd tot beste toeristische bestemming ter wereld.’

 Gemeente Alphen aan den Rijn
‘De tweede gelukkigste gemeente volgens de Atlas voor Gemeenten…We halen de buitenwereld naar binnen en gaan samen met inwoners en organisatie uitdagingen aan…In het proces Nieuw en Anders hebben we samen met partners bekeken wat we willen bereiken voor het gehele maatschappelijk domein. Die gesprekken zijn vertaald naar gewenste resultaten op het gebied van sport, cultuur en welzijn en werk en vervolgens uitgezet in subsidietenders… Onze bestuurders willen sturen op maatschappelijke effecten. Om dat effectief te doen zijn we gestart met het project ‘monitoring en sturing’, in samenwerking met gemeenten, kennisinstituten en universiteiten. Een team van Green Belt Lean-adviseurs leant alle processen. Samen met inwoners maken wij klantreizen, stap voor stap wordt het proces doorlopen.
Met deelname aan Vensters voor Dienstverlening en Bedrijfsvoering meten we over de volle breedte waar we als gemeente staan ten opzichte van vergelijkbare gemeenten en brengen we in kaart wat beter kan.’

Waterschap Brabantse Delta
‘Het Waterschap wil een moderne overheidsorganisatie zijn, midden in de samenleving. Veiligheid en schoon water en voldoende water voor iedereen. Niet te nat, niet te droog. Duurzaamheid, innovatie, klimaatbestendigheid, samenwerking en kostenbeheersing gaan daarbij hand in hand… Handelen vanuit onze taak en niet vanuit de regels. Dat is het uitgangspunt bij de aanpak van Keurovertredingen. Het waterschap streeft dit na met een integrale werkwijze, om zo met minder afspraken meer te regelen. Dit is vastgelegd in een sturingsfilosofie, een kwaliteitsmodel en een procesplaat. Innovatie is belangrijk. Zo heeft het waterschap met partners een techniek ontwikkeld om bioplastic te produceren uit slib van afvalwater, als eerste ter wereld.’

 Wat is de definitie van een effectieve organisatie?
De Verkiezing Overheidsorganisatie van het jaar hanteert de volgende definitie van effectiviteit:
‘Het is duidelijk welke concrete maatschappelijke effecten de organisatie binnen een bepaalde periode nastreeft, welke activiteiten de organisatie daartoe verricht, dat die effecten ook gerealiseerd worden en in hoeverre deze effecten ‘toerekenbaar’ zijn aan de organisatie. De organisatie beschikt aantoonbaar over het vermogen om op een professionele wijze de juiste rol te kiezen en te vervullen, afhankelijk van de maatschappelijke opgaven. Het schakelen van sturen naar regisseren, verbinden, samenwerken, co-creëren en ondersteunen gaat de organisatie moeiteloos af en oogst waardering bij de stakeholders.’

 Wat kenmerkt effectieve organisaties?
In onze optiek zijn daarvoor zeven kenmerken noodzakelijk. Wij baseren dat op een analyse van de goed presterende organisaties, de minder goede voorbeelden en onze eigen ervaringen als organisatieadviseur, manager en beleidsmaker. De zeven ingrediënten zijn daarbij allemaal noodzakelijk, net als bij een goede maaltijd. Daarbij is belangrijk dat de organisatie ‘in balans’ is. In de praktijk zien we organisaties regelmatig doorslaan op één of enkele dimensies: een sterke focus op innovatie, of juist op de manier van werken (opgavegericht), maar weinig aandacht voor het monitoren van maatschappelijke effecten. Of juist andersom. De kunst is om de balans te vinden, om oog te hebben voor de vraag: op welk van de zeven aspecten moet er een tandje bij of juist af? Eerder benadrukte Ten Have (Het vierfasenmodel voor organisatieverbetering, HMR, 1996) al het belang van een goede balans tussen verschillende managementgebieden. Hij onderscheidde er vier: verandering versus beheersing en interne versus externe oriëntatie.

We lichten de zeven kenmerken nu toe, met voorbeelden van goed presterende organisaties.

1. De organisaties formuleren helder welk maatschappelijk effect ze beogen en wat ze daaraan doen
   ‘Om de stad veiliger te maken pakken we 600 plegers van high impact-delicten zoals woninginbraken, straatroof en overvallen aan. De daders moeten van de straat en uit de criminaliteit. We willen dat hun perspectief wordt verbeterd en we willen voorkomen dat hun broertjes en zusjes hun slechte voorbeeld volgen.’ Het is een van de belangrijke doelen van het Actiecentrum Veiligheid en Zorg, een samenwerkingsverband van tientallen organisaties vanuit zowel veiligheids- als de zorgsector, voorgezeten door de burgemeester van Amsterdam. ‘Bij alle aanpakken geldt dat de maatschappelijke effecten centraal staan: tevreden bewoners in een wijk, minder slachtoffers, beter toekomstperspectief voor daders, maar ook het doorbreken van de intergenerationele criminaliteit.’

Mark Moore heeft het over de publieke-waarde propositie: welke maatschappelijke meerwaarde streef je na? Sinek vindt dat je dit verhaal zou moeten beginnen met het ‘waarom’, om pas daarna in te gaan op het ‘hoe?’ en het ‘wat?’. Dit in navolging van Apple. Ook de propositie hiervoor van het Actiecentrum houdt deze volgorde aan.

2. Ze organiseren de dialoog en samenwerking op alle niveaus van de organisatie met ‘buiten’
   Alphen aan den Rijn organiseert de jaarlijkse begrotingsdag in het Archeon, met als doel om maatschappelijke organisaties en inwoners meer te betrekken bij de gemeente. Waterschap Hunze en Aa’s heeft al vele jaren het succesvolle project Waterdrager, waarin medewerkers steeds meer in gesprek gaan met de burger: uitleggen en kennis ophalen. Dit gaat niet alleen meer via de hiërarchische lijn en via het bestuur, maar in rechtstreeks contact tussen medewerkers en burgers. Parkstad Limburg heeft haar rol deels vervuld via goed lobbywerk, door met succes een thema te agenderen. Publieke waarde creëer je door voortdurend te werken aan je legitimiteit, de steun van de belangrijkste stakeholders, stelt Moore. In de zorg worden digitale middelen samen met patiëntenorganisaties ontwikkeld. Veel gemeenten werken met wijkregisseurs die de behoefte van inwoners beter in kaart brengen. De provincie Noord-Holland geeft in haar coalitieakkoord Ruimte voor Groei aan: ‘We maken realistische en ambitieuze keuzes voor werkgelegenheid, mobiliteit, duurzaamheid en leefbaarheid. We doen dat niet alleen, maar vooral ook samen met onze inwoners, het bedrijfsleven en onze partners, zoals gemeenten en belangengroepen. We willen innovatief zijn, nieuwe manieren van werken met elkaar ontwikkelen en waar nodig oude gewoontes loslaten.’
3. De organisaties monitoren en benchmarken van de maatschappelijke effecten
   Het belang van het monitoren van maatschappelijke effecten en benchmarking neemt toe.
   Een voorbeeld van het goed monitoren van effecten is de Veiligheidsalliantie Rotterdam (VAR), een kennis- en netwerkorganisatie die 32 gemeenten voorziet van best practices en van een gezamenlijke veiligheidsmonitor, door alle beschikbare informatie te combineren. Ook het Actiecentrum Veiligheid en Zorg maakt een effectmonitor, die twee keer per jaar wordt besproken met de gemeenteraad. Deze maakt gebruik van informatie van tientallen partners. Alphen aan de Rijn verwijst naar Vensters voor Dienstverlening, een benchmark van gemeentelijke prestaties op vrijwel alle gemeentelijke domeinen.

Via bovenstaande Vensters-App kun je zien hoe jouw gemeente zich verhoudt tot andere gemeenten en van wie er mogelijk te leren valt. Het gaat dan bijvoorbeeld om: het aantal meldingen over de openbare ruimte, de snelheid waarin deze worden afgehandeld, het % bezwaarschriften, welk deel gegrond is, de bereikbaarheid van de gemeente via de verschillende kanalen: telefoon, balie, post en digitaal, het % schoolverzuim en het voortijdig schoolverlaten, etcetera.

Het gaat nadrukkelijk niet om output. Het sterk sturen daarop blijkt vaak tot ongewenst gedrag te leiden. Denk aan de bonnenquota bij de politie, de bonussen bij banken en de te ver doorgeschoten prestatiesturing bij universiteiten (Van Helden, 2010), waardoor het ontwikkelen van goed lesmateriaal een lage status heeft. Zo wordt het hoger onderwijs nog steeds mede bekostigd op basis van het aantal diploma’s. Prima om dit soort indicatoren te meten om ervan te leren, maar het gaat mis wanneer de beloning of bekostiging eraan gekoppeld wordt. Dilemma is dat je krijgt waarop je stuurt, maar dat daarmee minder meetbare maar ook belangrijke aspecten verloren kunnen gaan, zoals innovatie en collegialiteit. Het geeft bovendien druk om cijfers mooier voor te stellen, het zogenaamde window dressing. Soms gaat men zelfs voorbij aan wat ook alweer de bedoeling van de organisatie was, de publieke waarde.

4. De organisaties leanen processen vanuit nieuwe eisen, wensen en mogelijkheden
   Alphen aan den Rijn heeft er een team Green Belt-adviseurs voor ingezet. Brabantse Delta heeft het over ‘Werken vanuit de taak, niet vanuit de regels.’ Een nieuwe controle-app zou in twee jaar tijd in zeven ziekenhuizen bijna 90.000 medicatiefouten hebben voorkomen. Dat roept wel de vraag op, hoe dit proces er daarvoor uitzag. Maar de boodschap is duidelijk: het is belangrijk om de kernprocessen periodiek grondig tegen het licht te houden.

De eisen, wensen en mogelijkheden zijn drastisch veranderd. Digitalisering biedt de mogelijkheid processen veel efficiënter in te richten. Waterschap Hollandse Delta heeft 10 processen geïdentificeerd, waarvoor inmiddels apps zijn ontwikkeld, zoals een Toezichts- en een Werkorderapp. Duurzaamheid is een steeds belangrijkere eis bij de inrichting van de processen. En ten derde, de wens: veel overheden willen hun rol op een andere wijze gaan vervullen, omdat ze denken in samenwerking met anderen effectiever te zijn. Zie onderstaande grafiek op basis van het Belevingsonderzoek van Vensters voor Bedrijfsvoering onder 19 managers van een waterschap. Wij vroegen naar de huidige rol op van het waterschap op basis van het NSOB-model en naar hun ambitie. Conclusie: men voorziet een enorme verschuiving, van een rechtmatige en presterende overheid, naar een meer netwerkende en participerende rol. Bij andere waterschappen zien we eenzelfde beeld. Grote vraag die men in de komende jaren zal moeten beantwoorden: wat betekent dit nu concreet voor de primaire processen? En voor de bedrijfsvoering?

5. De organisaties zoeken op het terrein van kennis, innovatie en techniek nadrukkelijk samenwerking met markt en wetenschap
   De provincie Noord-Holland investeert in innovatieve oplossingen bij de aanleg en het onderhoud van haar infrastructuur, SolaRoad, wegdek dat energie opvangt en omzet in elektriciteit. Brabantse Delta gebruikt als eerste ter wereld de technologie om bioplastic uit slib te winnen. Alphen aan den Rijn werkt aan monitoring en effectmeting samen met kennisinstituten.

IPSE Studies concludeert dat vooral technologie de drijvende kracht was in de grote productiviteitsgroei van een aantal publieke sectoren. Menno Spaan laat in zijn boek Van indammen naar laten stromen zien hoe overheden in samenwerking met marktpartijen kunnen innoveren. Zijn stelling: gewoon beginnen en durven te experimenteren. Zo heeft Zuidhorn de blockchain geïntroduceerd voor een eenvoudige administratie van het Kindpakket, het budget voor gezinnen met een minimuminkomen.

Een groep wetenschappers pleit voor een expertisecentrum voor het testen van voorgenomen beleid: hoe effectief en haalbaar is het? Het zou politieke patstellingen kunnen beslechten en grote fouten mogelijk voorkomen, door ze op kleine schaal te testen.

6. De organisaties reorganiseren weinig
   Het opgavegericht werken stelt veel organisaties voor een belangrijke vraag: moeten wij nu reorganiseren? In zijn algemeenheid lastig te beantwoorden. Maar kijken we naar de finalisten bij de verkiezing dan vallen die niet op door grote reorganisaties. Men lijkt die keuze niet te maken, of zelfs juist te ontwijken. De buitenwereld naar binnen halen is een belangrijk aspect van wat ze doen en ruimte geven aan medewerkers. Terwijl reorganiseren vaak ook betekent: bezig zijn met de eigen organisatie. Als je niet oppast: een stoelendans van een jaar.

Een aantal publieke organisaties kiest, in het kader van opgavegericht werken, voor een scheiding tussen hrm-management en inhoudelijk management. Er ontstaat dan een interne markt. Veel houden vast aan een lijnorganisatie, met daarnaast eventueel opgavegerichte programma’s. De eerste groep meent dat het belangrijk is de structuur aan te passen. De tweede ziet mogelijkheden binnen de bestaande structuur, door de sturing aan te passen. Zij zien dit meer als cultuuromslag en gebruiken het NSOB-model als denkmodel voor de individuele ambtenaar en bestuurder, om hen ervan bewust te maken dat de overheid meerdere rollen kan vervullen, waaruit je telkens een goede keuze moet maken.

Een overheidsmanager zegt: ‘Het lastige van de discussie rond opgavegericht werken is dat je er natuurlijk niet tegen kunt zijn. Er is ook geen organisatie die zal zeggen: ‘Onze opgaven? Daar doen wij helemaal niets aan.’ Voorkom wel dat je  mee wordt gezogen in weer een reorganisatie, die misschien niet echt nodig is.

IPSE Studies heeft ook het effect van andere maatregelen onderzocht, zoals privatisering, verzelfstandiging, schaalvergroting en splitsing (zoals bij de NS en ProRail). Conclusie: niet goed voor de productiviteit. Juist een sector waar dit soort ingrepen niet hebben plaatsgevonden – de drinkwaterbedrijven – laat over de periode 1980-2015 de grootste productiviteitsgroei zien. Toch wordt ook daar met regelmaat de privatiseringsvraag gesteld. Kennelijk is de verleiding om ergens in te grijpen moeilijk te weerstaan. Ook onderbouwd niet ingrijpen kan een optie zijn. In dit geval gaat het om een vitale sector voor de volksgezondheid en milieu, die al vele jaren goede prestaties laat zien. Dit zou volgens IPSE mede te danken zijn aan een openbare benchmark die door de toezichthouder niet alleen als leer- maar ook als verantwoordingsinstrument wordt beschouwd. Deze was eerst vrijwillig, maar is nu verplicht. Een opvallende keuze, aangezien benchmarking meestal vrijwillig gebeurt, met als doel om te leren en inzicht te bieden.

7. We moeten alert zijn op organisaties met veel financiële ruimte en vrijheid in de besteding daarvan
   Bij een deel van de minder goede voorbeelden was de hoeveelheid vrijheid en geld wel heel groot. Veel voorbeelden hebben betrekking op de semipublieke sector. Ze worden in vakliteratuur gerelateerd aan de invoering van marktwerking, aan ontspoorde managers die te veel vrijheid kregen en aan falend toezicht. Toezichtexpert Goodijk van de VU zegt daarover dat eenderde van de bestuurders de ruimte die men kreeg en de complexiteit niet aankon: ‘20 Procent zocht de grenzen op, zo’n 5 procent ontspoorde echt.’ Het is de vraag of goed toezicht dit kan voorkomen. Emeritus-hoogleraar Mastenbroek zegt daarover dat de informatievoorziening vanuit de directie een probleem is. Zijn conclusie: ‘Geen lid worden van een Raad van Toezicht tenzij je bereid bent je grondig in de situatie te verdiepen door middel van directe contacten met de echelons onder de directie tot en met de werkvloer.’ Volgens hem gebeurt dat in de praktijk meestal niet.

Uit de voorbeelden wordt duidelijk in welke situaties alertheid geboden is: bij privatisering van publieke eigendommen en bij bekostigingsmodellen met veel vrijheid, denk aan invloed op de eigen tarieven. Tegelijk valt op dat we geen negatieve voorbeelden hebben gevonden van de sectoren met een strakke wettelijke taak en bekostiging, zoals het primair onderwijs en de drinkwaterbedrijven.

Het kabinet heeft de in deze paragraaf geschetste problematiek opgepakt in een ministeriële commissie Vernieuwing Publieke Belangen. In een Kamerbrief van 28 november 2014 is aangegeven hoe het kabinet met de inzichten vanuit de commissie aan de slag is gegaan. De Commissie ziet het antwoord niet in regels of sterke sturingsinstrumenten, maar in een gereedschapskist voor een meer open cultuur, met als titel Een lastig gesprek. Het gaat dan om het op orde brengen van feedbackmechanismen, het goed omgaan met klachten en signalen vanuit de maatschappij, een branchecode Goed Bestuur, aansprakelijkheid van bestuurders, explicitering van de taken van het toezichthoudend orgaan en een duidelijkere indicatie van de hoeveelheid tijd die toezichthouders moeten besteden.

Slotbeschouwing
In de huidige discussie rond het opgavegericht werken is het goed om stil te staan bij de vraag: wat onderscheidt effectieve organisaties nu eigenlijk? Wij komen uit op zeven ingrediënten. Effectiviteit is daarbij als een goede maaltijd: je hebt ze alle zeven nodig. De kunst is om de balans te vinden: waar moet er wat bij of juist af? Zo vereist effectiviteit sturen op beoogde maatschappelijke effecten, monitoring en benchmarking, maar anderzijds ook ruimte voor innovatie. Het vereist een voortdurende dialoog met de buitenwacht en tegelijk aandacht voor het stroomlijnen van interne processen. Tegelijk moet er zo min mogelijk energie verloren gaan aan interne reorganisaties, omdat die vaak een negatief effect hebben op de betrokkenheid van personeel en de productiviteit. Er is een gezonde druk nodig: is de vrijheid te groot, dan blijkt dat tot fiasco’s te kunnen leiden, tot ontsporing. Is anderzijds de druk te hoog, dan gaat dat ten koste van medewerkers, wat zich uit in onvrede over werkdruk, beloning en in ziekteverzuim.

Deze interventies gaan niet alle incidenten voorkomen. Het kan ook niet de bedoeling zijn alles dicht te regelen. Het aantal incidenten kan wel naar beneden en de inzichtelijkheid van de effectiviteit kan hoger.

Een deel van onze publieke organisaties is transparant over haar effectiviteit.  Maar dat is nog geen gemeengoed. Mogelijk is er enige angst voor transparantie omdat het snel de vraag oproept ‘wie is hiervoor verantwoordelijk?’ in plaats van ‘hoe kan dit beter?’ Beter is het om wel te meten en kennis te vergaren over mislukkingen, met het doel om ervan te leren. Dit kan worden gebruikt bij het vooraf toetsen van nieuw beleid. Om zo met meer ratio besluiten te kunnen nemen.