Overheidsbeleid verbeteren via de bestuursrechter

Er wordt wel gezegd dat rechters niet op de stoel van politici moeten gaan zitten. Dat is terecht, maar neemt niet weg dat politici baat kunnen hebben bij aanwijzingen vanuit de rechterlijke macht. Bijvoorbeeld in de vorm van een richtinggevende aanwijzing, waarmee de overheid verplicht iets moet doen. Burgers die een proces hebben aangespannen zullen dat zien als een positieve uitkomst, niet alleen voor henzelf maar ook en vooral voor lotgenoten die met eenzelfde soort problemen worden geconfronteerd.

De bestuursrechter is de laatste mogelijkheid voor burgers om een conflict met de overheid op te lossen. De bestuursrechter kijkt in de eerste plaats naar de rechtmatigheid van de besluiten die de overheid heeft genomen, waardoor de burger er in de meeste gevallen weinig mee blijkt op te schieten. Bij een uitspraak komt de context rond zo’n conflict alsmede de aanleiding om ermee naar de rechter te stappen slechts in beperkte mate naar voren. Als de rechter daar meer aandacht aan zou besteden, zou dat kunnen helpen om het overheidsbeleid te verbeteren.

Rechtszaken tegen de overheid
In 2022 werden 32.000 zaken tegen overheidsbesluiten aangespannen. Klein bier in vergelijking met het totale aantal van 1.4 miljoen zaken die jaarlijks bij rechtbanken binnenkomen, maar inhoudelijk belangrijk omdat het gaat over de relatie tussen overheden en burgers. Waarbij nogal eens problemen met betrekking tot het functioneren van de overheid worden blootgelegd. Het overheidsbeleid levert heel wat werk op bij rechtbanken, De vraag is of daar niet wat aan gedaan kan worden.

Ter illustratie geven we enkele voorbeelden van soorten rechtszaken tegen de overheid. Vervolgens laten we zien wat rechters zouden kunnen doen om de overheid te laten zien hoe je dit soort geschillen kunt voorkomen:

• Op het gebied van de ruimtelijke ordening wordt door burgers nogal eens geprobeerd om plannen van de overheid tegen te houden. Denk aan de aanleg van infrastructuur, windmolenparken en bouwplannen. In verreweg de meeste gevallen wordt de overheid in het gelijk gesteld, meestal na lichte – om niet te zeggen cosmetische – aanpassingen van een plan (bijvoorbeeld via de ‘bestuurlijke lus’ waarmee fouten in het proces kunnen worden verbeterd), maar waarmee de inhoudelijke bezwaren van de eiser worden genegeerd. In een klein aantal gevallen krijgen burgers gelijk en wordt zo’n plan verworpen door de rechter.
• Op het gebied van de sociale zekerheid zijn in verband met de harde aanpak van fraude diverse zaken aangespannen om te wijzen op de soms desastreuze gevolgen daarvan. Hoewel inmiddels wordt erkend dat dit niet zo had gemoeten, gaf de bestuursrechter de overheid in alle gevallen gelijk en werden burgers die hiervan het slachtoffer waren in het ongelijk gesteld.
• Op het gebied van het belastingrecht worden rechtszaken aangespannen om bepaalde heffingen aan te vechten, zoals bijvoorbeeld is gedaan om met betrekking tot de forfaitaire heffingen in box 3 van de inkomstenbelasting. De bestuursrechter heeft de betreffende eisers op dit punt in het gelijk gesteld, met onder meer als gevolg dat de overheid de regelgeving op dit punt moet gaan aanpassen.
• Er worden ook heel wat zaken aangespannen in verband met de Wet open overheid, als overheden minder open blijken te zijn dan burgers zouden willen. Ook als er sprake is van samenwerking tussen burgers en de overheid op een bepaald onderwerp blijken burgers onvoldoende te worden geïnformeerd, zelfs wanneer de overheid het initiatief heeft genomen voor de samenwerking. In heel wat gevallen krijgen de eisers gelijk en moet de overheid alsnog over de brug komen, waarbij valt op te merken dat de betreffende informatie dan eigenlijk te laat komt, bijvoorbeeld omdat een project al van de bestuurstafel is verdwenen of zelfs al helemaal achter de rug is of er een beslissing is genomen waarop geen invloed meer is uit te oefenen.

Zo zijn er nog vele andere voorbeelden te noemen, waarbij de vraag kan worden gesteld welke lessen hieruit kunnen worden getrokken en wat de bestuursrechter daaraan zou kunnen bijdragen. Puur rechtmatig gezien komt de rechter in de meeste gevallen niet verder dan te constateren dat de overheid de wet heeft gevolgd en dat de eiser geen been heeft om op te staan, maar maatschappelijk gezien ziet de rechter ook wel waar regelgeving leidt tot maatschappelijke problemen.

Het zou volgens ons goed zijn wanneer een bestuursrechter een addendum zou toevoegen aan een vonnis, wanneer hij/zij naar aanleiding van een rechtszaak mogelijkheden ziet om aanwijzingen te geven hoe het functioneren van de overheid kan worden verbeterd en hoe daarmee maatschappelijke problemen kunnen worden voorkomen. Het moet dan niet gaan om een unieke rechtszaak maar om een rechtszaak die model kan staan voor soortgelijke zaken. In het addendum zou de rechter niet alleen aandacht moeten besteden aan verbetersuggesties maar ook moeten aangeven dat de uitspraak ook van toepassing is voor andere vergelijkbare eisers. Een vonnis heeft dan niet alleen betekenis voor de betreffende casus maar kan daarmee ook een grotere reikwijdte krijgen, waardoor herhalingen kunnen worden voorkomen.Rechters zullen hierdoor ook scherper gaan letten op de overeenkomsten tussen zaken, ook wanneer ze op het eerste gezicht uniek lijken.
Het is weliswaar niet de primaire taak van rechters om de overheid te wijzen op verbeterpunten, maar het zou de overheid kunnen helpen om maatschappelijke kwesties beter aan te pakken en het zou de rechterlijke macht kunnen helpen om (onnodige) rechtszaken te voorkomen. Bovendien zou een dergelijk addendum burgers niet alleen het gevoel geven dat er naar ze geluisterd is maar ook en vooral een perspectief bieden voor de toekomst.

Juridische ingangen
Juridische ingangen voor zo’n addendum lijken er wel te zijn. De zogenoemde Nieuwe zaaksbehandeling lijkt een geschikt uitgangspunt, wellicht biedt het evenredigheidsbeginsel een aanknopingspunt, wellicht ook is de overweging ten overvloede een ingang om tot zo’n addendum te kunnen komen.

• In het geval van ruimtelijke ordening zou de rechter bijvoorbeeld kunnen aangeven dat een open dialoog met burgers zou helpen om de angel uit kwesties op dit gebied te halen. Door burgers vroegtijdig te betrekken bij plannen op dit gebied kunnen betere oplossingen worden bereikt, wat niet alleen plezierig is voor burgers maar ook voor de overheid zelf, en voor de rechterlijke macht die hiermee bespaard wordt om als scheidsrechter te moeten functioneren in een vervelende wedstrijd.
• In het geval van de sociale zekerheid zou de rechter bijvoorbeeld kunnen wijzen op de zorgwekkende consequenties voor burgers als gevolg van harde bureaucratische beslissingen die onnodig zouden zijn wanneer de regelgeving op dit gebied zou worden verbeterd. Bovendien kunnen hiermee juridische kosten worden bespaard en in ernstige gevallen zoals bij de toeslagenaffaire ook de herstelbetalingen die nog voor extra kosten zorgen.
• In het geval van het belastingrecht zou de rechter bijvoorbeeld kunnen laten zien dat de regelgeving zelf tot onevenwichtige uitkomsten leidt die niet alleen leiden tot rechtszaken maar die slecht uitpakken voor een evenwichtige belastingdruk. Wellicht ook zou de rechter erop kunnen wijzen dat ingewikkelde systemen door burgers moeilijk begrepen kunnen worden, wat op zichzelf al aanleiding geeft tot rechtszaken. Vereenvoudiging van het belastingstelsel zou in dit verband een goede oplossingsrichting zijn.
• In het geval van de Wet open overheid zou de rechter kunnen adviseren om overheden te verplichten om op voorhand alle relevante informatie beschikbaar te stellen, zeker wanneer er sprake is van samenwerking met burgers rond een bepaald onderwerp. Daarmee zouden niet alleen onnodige rechtszaken worden voorkomen, maar zou ook en vooral de samenwerking worden verbeterd, met als uiteindelijk gevolg dat er betere resultaten worden bereikt. Voor burgers die zich grote inspanningen getroosten in samenwerkingsprojecten met de overheid zou dit bovendien zeer bevorderlijk zijn voor hun motivatie.

Er wordt wel gezegd dat rechters niet op de stoel van politici moeten gaan zitten. Dat is terecht, maar neemt niet weg dat politici baat kunnen hebben bij aanwijzingen vanuit de rechterlijke macht. Het is wat ons betreft onvoldoende om dit te doen in de vorm van een vrijblijvend advies. Het zal veel meer impact hebben wanneer het de vorm krijgt van een richtinggevende aanwijzing, waarbij de overheid verplicht wordt daar wat mee te doen. Burgers die een proces hebben aangespannen zullen dat zien als een positieve uitkomst, niet alleen voor henzelf maar ook en vooral voor lotgenoten die met eenzelfde soort problemen worden geconfronteerd.

Het lijkt ons een goed idee als de Raad van State een advies zou uitbrengen over de mogelijkheden om een dergelijk addendum in het leven te roepen en vooral ook hoe dat addendum zodanig vorm kan worden gegeven dat het daadwerkelijk gaat leiden tot verbetering van het overheidsbeleid.