Professionele ruimte binnen de (kleine) vreemdelingenketen

Medewerkers binnen de vreemdelingenketen nemen dagelijks beslissingen die ingrijpend zijn voor de vreemdeling. Zij moeten op basis van wet- en regelgeving beslissingen nemen waarbij altijd een goede belangenafweging moet worden gemaakt omdat het ‘blind’ toepassen van regels in sommige gevallen kan leiden tot een ongewenste uitkomst. Algemeen wordt aangenomen dat binnen de kleine vreemdelingenketen een set aan maatregelen en instrumenten is ingericht die medewerkers de mogelijkheid biedt hun professionele ruimte te nemen. Maar in hoeverre ervaren medewerkers deze ruimte zelf? 

Het belang van professionele ruimte geldt niet alleen voor de vreemdelingenketen. In alle uitvoeringsorganisaties, zoals de Belastingdienst, het UWV, de Sociale Verzekeringsbank, bestaat de behoefte dat medewerkers die primair wet- en regelgeving uitvoeren, ook hun professionele oordeel kunnen toepassen in individuele situaties. Daarmee zorgdragend voor kwalitatief hoogwaardige beslissingen. Deze professionele ruimte kan betekenen dat een medewerker zelfstandig tot een eindoordeel in een individuele situatie komt; het kan ook betekenen dat de medewerker de ruimte heeft om een dilemma op een hoger niveau voor te leggen ter besluitvorming.
De drie organisaties van de vreemdelingenketen (zie kader) onderkennen het belang van de professionele ruimte in de belangenafweging, net als vele medewerkers. Bovendien is het van belang dat de professionele ruimte niet alleen binnen de eigen organisaties aanwezig is maar juist ook in de samenwerking.

Professionele ruimte?
Uit de bestaande literatuur blijkt duidelijk dat (de invulling van) professionele ruimte complexe materie is. Onderzoeken naar de professionele ruimte van medewerkers in publieke organisaties bieden inzicht in de uiteenlopende factoren die een rol spelen bij het benutten van de professionele ruimte. Deels zijn dit ‘harde’ factoren (zoals wetten, beleidsinstructies, de beschikbaarheid van tijd enz.) maar deels gaat het ook om ‘zachte’ en vaak minder zichtbare factoren als de persoonlijke voorkeursstijl in handelen van medewerkers, de opvattingen en/of overtuigingen en het vakmanschap van de medewerkers zelf.
In de literatuur wordt het begrip in algemene zin omschreven als de toegestane handelingsruimte van een medewerker in relatie tot zijn of haar leidinggevende(n), met betrekking tot de aard, hoeveelheid en kwaliteit van diensten. In algemene zin wordt de ruimte voor een professional niet alleen bepaald door wat hij of zij ‘mag’, maar ook door wat de professional wil, weet en kan.
De vraag is: hoe ervaren medewerkers binnen de kleine keten de professionele ruimte? Om deze vraag te concretiseren zijn door ons drie subvragen geformuleerd:

• Hoe kijken medewerkers en managers van de drie ketenorganisaties aan tegen het concept professionele ruimte?
• Hoe gaan medewerkers en managers in de praktijk om met de professionele ruimte op de koppelvlakken in de processen van de drie ketenorganisaties?
• Wat zijn belemmeringen en/of stimulansen voor medewerkers en managers in het nemen van professionele ruimte op deze koppelvlakken?

De scope van ons onderzoek was primair gericht op het omgaan met professionele ruimte op de koppelvlakken in de processen tussen de drie ketenpartners, maar raakt van daaruit ook de vraag hoe binnen de drie organisaties wordt omgegaan met professionele ruimte. Buiten kijf staat dat de kleine keten al geruime tijd oog heeft voor de professionele ruimte van medewerkers.

Nadruk
Uit het onderzoek blijkt dat het beeld en de invulling van professionele ruimte verschilt. Zowel binnen de organisaties als tussen de organisaties en daarnaast ook in relatie tot het departement. Veel medewerkers hebben moeite om professionele ruimte te omschrijven want wat is dat nu eigenlijk? Mag je buiten het bestaande kader treden? Zo ja, wanneer dan? En wat als dat kader onvoldoende of geen houvast biedt?
Wat in het onderzoek naar voren komt is dat een sterke nadruk gelegd wordt op de juridische beoordeling van zaken[2] waardoor professionele ruimte niet altijd voldoende wordt (h)erkend. Professionele ruimte hangt namelijk samen met sturen op algemene ketendoelen en waarden; voor de vreemdelingenketen zijn dat doelen en waarden als: restrictief en rechtvaardig toelatingsbeleid, humaan, de vreemdeling centraal en het vertrek van vreemdelingen die geen recht hebben op verblijf in Nederland. Deze zijn opgenomen in tal van richtlijnen maar kunnen nooit dekkend zijn voor àlle situaties. De medewerkers ervaren de richtlijnen primair als vast (toetsings)kader voor het handelen. Het ‘afpellen van de juridische schil’ wordt vaak als ‘voldoende’ beschouwd en noodzakelijk om onder andere precedentwerking en willekeur te voorkomen. Dit speelt vooral in het terugkeerproces bij langlopende zaken. In dit geval werken kaders vooral begrenzend en niet richtinggevend.
Wat tevens in het onderzoek naar voren komt, is de belangrijke rol die de leidinggevende heeft. Deze wordt als essentieel ervaren door de medewerkers bij het al dan niet nemen van professionele ruimte. De rol van de leidinggevende is cruciaal in het zien, willen, kunnen en durven nemen van professionele ruimte. Belangrijk is dat leidinggevenden professionele ruimte stimuleren, ondersteunen en faciliteren met name bij knelpunten op de werkvloer die de medewerker overstijgen (onder andere in opschalen). Randvoorwaarden als open, veilige communicatie, het blijven herhalen van de boodschap over de professionele ruimte en het vertalen naar en bespreken van concrete voorbeelden uit de praktijk zijn naar voren gekomen als stimulansen. Een leidinggevende die zich afzijdig houdt, geeft ‘vrijheid’ zonder richting waardoor medewerkers in het luchtledige opereren.
Een andere belangrijke factor, is de wijze waarop de ketenorganisaties met elkaar samenwerken. Ketensamenwerking geeft een positieve impuls aan professionele ruimte. Het dwingt af dat dilemma’s die spelen binnen het werkveld van de kleine keten (zowel individuele zaken als beleidsmatige issues) vanuit verschillende invalshoeken moeten worden gewogen. Hierbij is ‘begrip’ voor elkaars dilemma’s van belang en daarmee ook voor de professionele ruimte die een ieder binnen het werk heeft en de mate waarin die ruimte aanwezig is. Bij directe samenwerking wordt deze zichtbaar. Belangrijke randvoorwaarde is dat medewerkers in staat zijn om het eigen (organisatie)belang te overstijgen om tot een gezamenlijke, integrale belangenafweging te komen. Daar waar dit niet lukt, is het belangrijk om de verschillen van inzicht op een hoger niveau bespreekbaar te maken.

Ketendoelen
Uit het onderzoek is daarnaast gebleken dat ketendoelenvolgens de medewerkers op gespannen voet kunnen staan en onvoldoende zichtbaar zijn gemaakt. Er bestaat behoefte aan een overkoepelend ketendoel, zodat er meer richting kan worden gegeven aan de belangenafweging. Gebleken is dat het proces rondom deze belangenafweging cruciaal is, maar niet altijd goed verloopt. Helderheid over en respect voor elkaars rol, vaardigheden als luisteren en doorvragen en een gevoel van veiligheid om de afweging van de (keten)collega ter discussie te stellen, zijn wezenlijke factoren om tot een vruchtbaar resultaat te kunnen komen.
Last but not least is de tone at the top. Het is van wezenlijk belang dat professionele ruimte door ‘de top’ (vanaf het departement tot en met de uitvoering) wordt ondersteund. Sommige belemmeringen op de werkvloer hebben een oorsprong op strategisch niveau, zoals het ontbreken van een eenduidig ketendoel of van het uitblijven van beleidsaanpassingen. Het geven van vertrouwen, ruimte en back-up aan medewerkers is bijna altijd genoemd als belangrijk voor het kunnen en durven nemen van professionele ruimte.
Uit het onderzoek is gebleken dat hierin een spanningsveld ontstaat. Daar waar de drie ketenorganisaties en medewerkers professionele ruimte krijgen om binnen kaders afwegingen te maken en te handelen, kan onder druk (bijvoorbeeld suïcide dreiging, media aandacht of andere incidenten) de neiging van leidinggevenden ontstaan om ‘in te grijpen’. Er worden soms besluiten (op hoger hiërarchisch niveau) genomen op basis van andere belangen die voor medewerkers niet altijd navolgbaar of inzichtelijk zijn. Het tast geleidelijk de eenduidigheid en geloofwaardigheid aan en bemoeilijkt daarmee het werk op de werkvloer. Daarnaast bemoeilijk ‘de politiek’ en de maatschappelijke omgeving in de beleving van medewerkers het nemen van professionele ruimte. Het politiek en maatschappelijk gevoelig speelveld waarbinnen de kleine keten opereert is (grotendeels) een vast gegeven. Incidenten worden in de media vaak breed uitgemeten en leiden tot politieke aandacht. Van de kleine keten wordt verwacht dat zij uitvoering geeft aan een restrictief én rechtvaardig immigratiebeleid en daarin zo nodig de professionele ruimte neemt. De politieke context is echter zo dat dilemma’s spelen waarbij de ketenorganisaties zowel vanuit beleid als professionele ruimte geen mogelijkheden zien om tot structurele oplossingen te komen. Deze vragen om een oplossing via het discretionair voorleggen[3] of beleidsaanpassingen, waarbij de ketenorganisaties ervaren dat het niet altijd mogelijk, opportuun of wenselijk is om het beleid te wijzigen.

Lange adem
Het onderzoek heeft diverse adviezen geformuleerd waarvan hier enkele zullen worden toegelicht.

• Gezien de gevoeligheid van het werk van de kleine keten is het belangrijk dat professionele ruimte ‘professioneel’ wordt ingericht. Het advies is dan ook om een duidelijk beschreven implementatietraject te starten. Het (verder) ontwikkelen van professionele ruimte is iets van de lange adem en hoort structureel te worden ingebed in de ketenorganisaties (Plan-Do-Check-Act-gedreven).
• Er dient aandacht te worden besteed aan de stimulansen zoals het verhelderen van ‘de rollen in het veld’. Blijf vooral in gesprek over verwachtingen en behoefte van het departement en de ketenorganisaties bij het proces rondom beleidsaanpassingen en individuele zaken.
  Het is stimulerend als de uitgangspunten met voorbeelden en mogelijkheden van professionele ruimte helder en actief (ook binnen de keten) worden uitgedragen. Daarbij is het van belang om samenhang te brengen in de diverse maatregelen. Voorbeelden van dilemma’s en een schets van de ruimte die je als medewerker/leidinggevende hebt, werkt verhelderend.
• Faciliteer en coach de leidinggevende om medewerkers te (kunnen) begeleiden. Daarbij is het adresseren van professionele ruimte in opleidingen die medewerkers krijgen voor de hand liggend.
• Efficiënte en gebruiksvriendelijke informatie uitwisseling tussen ketenpartners is een van de belangrijkste randvoorwaarden om tot een goede belangenafweging te kunnen komen. Bouw structuren in voor zaken zoals casuïstiekbespreking en reflectie. Koppel bijvoorbeeld terug over uitkomsten van zaken die zijn voorgelegd aan speciale commissies (multi disciplinair team, commissie schrijnende zaken etc.) en bevorder daarmee een (keten)leercyclus. Wij zijn ons bewust van het feit dat medewerkers en managers vaak overspoeld worden met informatie; het is daarom van belang dat informatie die gezocht wordt, gemakkelijk en snel kan worden gevonden.
• Maak professionele ruimte onderdeel van de personeelsgesprekken. Versterk waar nodig het gevoel van veiligheid, onder andere  door het uitdragen van de boodschap dat ‘fouten maken mag’ (voorkom het gevoel van een afrekencultuur) en dat ’tegenspraak’ wordt gewaardeerd. Voorbeeldgedrag van de ketenbestuurders, de directeuren en leidinggevenden zijn hierin belangrijk.

Risico’s
De risico’s en belemmeringen die in het onderzoek naar voren komen zijn onder andere de leidinggevende die te ver op afstand staat en onvoldoende sturing geeft aan professionele ruimte. Professionele ruimte wordt veelal geassocieerd met de professionele medewerker die vakbekwaam is om zelfstandig zijn functie te vervullen. Het risico bestaat dat het sturen teveel beperkt blijft tot ruimte geven” zonder invulling te geven aan aspecten als rekenschap en verantwoording.
Een ander risico is dat er onvoldoende tijd vrij wordt gemaakt voor het implementatietraject op professionele ruimte. Er zijn immers al zoveel werkzaamheden, we komen al tijd te kort om ons werk te doen, er zijn al zo veel opleidingen, enzovoort. Er zijn voldoende redenen om niet aan opvolging te doen.
Ook blijkt uit het onderzoek dat het risico bestaat dat het gesprek over professionele ruimte niet goed wordt gevoerd en geleid waardoor een discussie blijft hangen in een uitwisseling van standpunten. Een systematiek gebaseerd op het voeren van een gesprek over doelen, waarden en argumenten in plaats van standpunten, is van belang.
Het risico bestaat dat in de ketensamenwerking de ‘relatie boven resultaat’ te dominant is, waardoor zaken te lang blijven hangen. Van belang is dat ketenpartners elkaar scherp houden, spiegelen en dat zaken zo nodig worden opgeschaald waarbij de verschillende invalshoeken worden belicht. Het uitspreken van heldere verwachtingen en aanmoediging vanuit de leidinggevenden/bestuurders rondom het opschalen kan dit ondersteunen.

Gezamenlijk doel
Het onderwerp professionele ruimte was in het ketenjaarplan 2016 een belangrijk element en blijft dat ook in de komende jaren. Het managementteam van de kleine keten heeft de adviezen uit het rapport overgenomen en onderschreven. Binnen de kleine keten zal een werkgroep starten die de adviezen zal implementeren en ook zorgt voor structurele inbedding. Intussen zijn vanuit de gevoelde urgentie om dit thema verder te ontwikkelen diverse initiatieven over dit thema gestart. Zo is breed binnen de IND het gesprek op gang gebracht over wat van een professioneel ambtenaar wordt verwacht en wat die ambtenaar nodig heeft om invulling te geven aan zijn professionele ruimte. Uiteraard wordt gezorgd voor het afstemmen van de diverse projecten en adviezen zodat het gezamenlijke doel kan worden bereikt.

Dit artikel is gebaseerd op het rapport ‘Naar de professionele ruimte binnen de kleine vreemdelingenketen’, september 2016. Het is geschreven op persoonlijke titel.

Footnotes

• [1] De IND heeft met name een taak in het beslisproces, de DT&V in regie en begeleiding op het terugkeerproces en het COA op rechtsmatigheid van het verblijf en begeleiding.
• [2] Wat minder bij het COA waar begeleiding en ‘verzorging’ relevant is en juridische kaders beperkter zijn.
• [3] In een individuele situatie (casus) kan een beslissing worden voorgelegd aan de Staatssecretaris met de vraag of hij gebruik wenst te maken van zijn discretionaire bevoegdheid om in individuele gevallen wegens schrijnende consequenties af te wijken van het vastgestelde beleid.