Het versterken van ons rechtsstatelijk besef is hard nodig. Met het oog daarop wordt op dit moment een Staatscommissie rechtsstaat in het leven geroepen. Een Adviescommissie versterken weerbaarheid democratische rechtsorde is zeer onlangs van start gegaan. Juist van juristen – en met name publiekrechtjuristen, wetgevingsjuristen en (andere) overheidsjuristen – wordt op dit vlak veel verwacht. Zij worden wel de ‘hoeders van de rechtsstaat’ genoemd. Maar, zo betoogt Frank van Ommeren, zij kunnen dat natuurlijk niet alleen. Voor een rechtsstatelijke cultuur is de gehele samenleving nodig.
Het is de laatste jaren heel gebruikelijk erop te wijzen dat de waarden van de democratische rechtsstaat zowel in het buitenland als in Nederland onder druk staan. Dat we hier van doen hebben met een urgente kwestie blijkt niet alleen uit de veelgenoemde kinderopvangtoeslagaffaire, maar ook uit de vele terreinen waarop in het verlengde daarvan is gewezen en waar eveneens soortgelijke problemen dreigen of zouden dreigen, zoals het terrein van de vreemdelingenzaken, het sociaal domein en de jeugdbescherming.
Fundamentele vragen
De harde kant van de eisen van de democratische rechtsstaat – te denken valt aan de rol van de wetgever, het openbaar bestuur en de rechter, hun onderlinge verhouding in de trias politica, het legaliteitsbeginsel en de betekenis van de mensenrechten – krijgt volop de aandacht. Maar dat een rechtsstaat niet kan bestaan zonder ingebed te zijn in de daarbij behorende rechtsstatelijke cultuur, wordt te gemakkelijk vergeten, hoewel zowel de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) als de Raad voor het Openbaar bestuur (ROB) voor deze zachte kant wel enige aandacht hebben gevraagd. Ook de Venice Commission van de Raad van Europa merkte in zijn rapport over onze kinderopvangtoeslagaffaire uitdrukkelijk op dat de rule of law niet alleen geschraagd wordt door instituties en formele juridische waarborgen, maar ook door de politieke en juridische cultuur binnen de samenleving.
‘De rechtsstatelijke cultuur is niet meer vanzelfsprekend aanwezig in de overheidsorganisatie’
Dat roept wel fundamentele vragen op. Wat moeten we verstaan onder een rechtsstatelijke cultuur? En wat moet er gebeuren om een rechtsstatelijke cultuur te stimuleren en te versterken? Wat zeggen adviesorganen als de AIV en de ROB nu eigenlijk precies tegen regering en parlement als zij zeggen dat ‘deze cultuur burgers [moet] inspireren om de rechtsstaat te dragen en te bewaken’?
Het belang van de herinnering
Het is bepaald niet het enige aspect, maar de stand van een cultuur houdt voor een belangrijk deel verband met de herinnering aan gebeurtenissen, regels, gewoonten, conventies of andere zaken. De Duitse wetenschapper Aleida Assmann gaat ervan uit dat sociale herinnering niet verder gaat dan drie generaties. Dat betekent dat kleinkinderen zich nog kunnen herinneren en aanvoelen wat hun grootouders hebben meegemaakt, maar dat het daarna wel ophoudt. Nog een generatie later is die (familie)geschiedenis verdwenen.
Als we ervan uitgaan dat, zoals tegenwoordig vaak wordt gesteld, het juridische denken niet meer dominant is in de overheidsorganisatie, maar naar de periferie is verschoven – en we er bovendien van uit moeten gaan dat juristen weliswaar niet de enige maar wel de natuurlijke uitdragers van de waarden van de rechtsstaat zijn – dan wordt het onmiddellijk duidelijk dat die rechtsstatelijke cultuur niet meer vanzelf in de overheidsorganisatie aanwezig is.
‘We moeten veel meer doen om de rechtsstatelijke normen en waarden te internaliseren’
De rol van juristen bij de overheid is te beperkt om te denken dat we tegenwoordig nog met de sociale herinnering aan de regels en beginselen van de rechtsstaat kunnen volstaan. Want, als gezegd, sociale herinnering dooft na verloop van tijd uit. Ik durf de stelling wel aan dat we bij de overheid de drie generaties niet halen. Willen we dat het overheidshandelen echt is doortrokken van de regels en beginselen van de rechtsstaat, dan zullen we veel meer moeten doen om die normen en waarden (weer opnieuw) te internaliseren.
De vraag is natuurlijk wel wát we daarvoor moeten doen. Welke mechanismen hebben we daarvoor nodig? Daarover valt veel te zeggen. Veel meer dan in dit bestek aan de orde kan komen. Maar een tweetal opmerkingen wil ik er wel over maken. De eerste is dat we daarvoor naar onze alledaagse, gewone deugden moeten kijken. De tweede is dat er een aantal praktische wenken voor te geven is.
Empathie
Een belangrijke inspiratiebron voor de deugden is de bekende Amerikaanse hoogleraar rechtsfilosofie en ethiek Martha Nussbaum. Zij kijkt naar de deugd van de tolerantie en begint met de constatering dat intolerantie voortkomt uit angst, angst voor het onbekende. Kern van Nussbaums betoog is dat wij drie dingen nodig hebben om greep te krijgen op onze angsten:
- Deugdelijke principes die te maken hebben met respect voor de menselijke gelijkheid.
- Argumenten die niet alleen maar gericht zijn op onze eigen belangen en die een minderheidsgroep de een of andere fout verwijten die ook in de meerderheidscultuur alomtegenwoordig is.
- Een nieuwsgierige en medelevende fantasie.
Het is vooral haar derde punt – een nieuwsgierige en medelevende fantasie – dat, naar ik inschat, ons het minst bekend voorkomt, en dat nu juist hier de meeste aandacht verdient. Deze vereiste is het meest origineel.
‘We moeten onze nieuwsgierigheid en empathie verder ontwikkelen’
Wij – mensen, burgers, ambtenaren, politici, overheidsinstellingen – moeten een nieuwsgierige en medelevende fantasie hebben om te willen weten en te begrijpen wat er in de ander omgaat. Wat wij volgens Nussbaum vooral nodig hebben is ‘participerende verbeelding’ – oftewel inlevingsvermogen – of om het weer anders uit te drukken: empathie. Het zijn de deugden van nieuwsgierigheid en empathie die we verder moeten ontwikkelen. Nussbaum beschouwt empathie als het “tegengif voor het narcisme van de angst”.
De rechtsstaat kan niet alleen bestaan uit regels en principes. De samenleving – overheid en burger – heeft deugden zoals nieuwsgierigheid en empathie nodig, zodat de rechtsstatelijke waarden en beginselen gedragen worden. Dat is dus een antwoord op de vraag die ik stelde. Ik denk dat dat in wezen bedoeld wordt als de AIV en de ROB zeggen dat ‘deze cultuur burgers moet inspireren om de rechtsstaat te dragen’. Deugden zijn nodig voor een rechtsstatelijke cultuur.
Praktische wenken
Gewone deugden komen tot volle wasdom als er een overheid is die betrouwbaar en fatsoenlijk is. Met andere woorden, als er een overheid is die het goede voorbeeld geeft. Goed ambtenaarschap vraagt naast deskundigheid en vakmanschap om empathisch vermogen, maar daarbij kan het uiteraard niet blijven. Er zullen ook allerlei praktische stappen moeten worden gezet.
Tot op zekere hoogte gebeurt dat al. Te denken valt in het bijzonder aan de bereikbaarheid van de juridische voorzieningen voor de burger, zoals de één-loket-gedachte of de juridische huisarts (al dan niet digitaal) of het BZK-project Passend Contact met de Overheid. Te denken valt bijvoorbeeld ook aan de Grondwet in de omgangstaal of aan de vrij recent aangescherpte burgerschapsopdracht in de onderwijswetgeving.
‘De ROB beveelt een meer samenhangend rechtsstaatmechanisme aan’
Er worden dus gelukkig allerlei initiatieven genomen, die qua aard, inhoud en impact nogal ongelijksoortig zijn. Een meer samenhangend ‘rechtsstaatmechanisme’, zoals de Europese Unie sinds enige jaren kent, is er in Nederland nog niet, hoewel dat door de ROB wel is aanbevolen.
De samenhangende praktische aanpak voor een rechtsstatelijke cultuur zal gebaseerd moeten zijn op een op empathie geënte benadering, die gericht is op overheid én burger. Wellicht kunnen de aan het begin van deze bijdrage genoemde commissies hiervoor een beslissende stoot geven. Wordt dat nagelaten, dan blijft het dweilen met de kraan open.
*Dit artikel is een sterk ingekorte bewerking van een essay dat is verschenen in het Nederlands Juristenblad 2022/2697.
Geef een reactie