Regionale samenwerking beter regelen

Beeld: Wooden Earth

Al jarenlang zoeken denkers naar manieren om de democratie in Nederland te versterken, waarbij recent regionale samenwerking veel aandacht krijgt. Douwe Jan Elzinga geeft in het rapport Naar nieuwe vormen van bestuur een aantal waardevolle aanbevelingen, vindt Lex Cachet, maar of de oplossingen de structurele weeffouten verhelpen, is ten zeerste de vraag.

Juridische teksten behoren in de regel niet tot de categorie ‘makkelijk leesvoer’. Het rapport Naar nieuwe vormen van bestuur van Douwe Jan Elzinga, hoogleraar staatsrecht in Groningen, vormt geen uitzondering op die regel.[1] Toch is het zeer de moeite waard om er kennis van te nemen.  Elzinga’s ontwerpstudie – al noemt hij het zelf niet zo – heeft betrekking op een kernprobleem in de ordening van het binnenlands bestuur. Wat kort door de bocht laat dat probleem zich samenvatten als de uitholling van het reguliere provinciale en vooral lokale bestuur, door de snelle groei van allerlei andere vormen van regionale samenwerking. Reden voor het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) om Elzinga te vragen het probleem te onderzoeken en aanbevelingen te doen.

Regionale verbanden
De snelle groei van regionale samenwerking is in kaart gebracht in een parallel onderzoek van B&A, waar Elzinga zijn analyse en ontwerp mede op baseert. Het aantal regionale samenwerkingsverbanden, al dan niet op basis van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen (WGR) stijgt snel; van 1095 in 2017 naar 2184 in 2020 (p.35). De gemiddelde gemeente participeert in 2020 in 33 regionale verbanden, die onderling vaak sterk in omvang variëren. Een aanzienlijk en steeds groter deel van de gemeentelijke taken en dus van het budget wordt nu in samenwerkingsverbanden uitgevoerd en besteed. In kleinere gemeenten kan dat oplopen tot wel 40 procent (p. 88). De gemeentelijke autonomie wordt drastisch uitgehold omdat medebewind inmiddels twee derde van de gemeentelijke taken beslaat, steeds meer medebewind regionaal wordt uitgevoerd en de financiering vaak tekortschiet (o.a p. 118). Elzinga laat ook zien dat de aard van de samenwerking tussen (met name) gemeenten verandert. Oorspronkelijk was de WGR vooral bedoeld als een basis voor vrijwillige samenwerking. Meer en meer is nu sprake van verplichte, door het rijk opgelegde of afgedwongen samenwerking.

De veelheid aan samenwerkingsverbanden maakt het binnenlands bestuur onoverzichtelijk; er ontstaat een quasi-regionale overheid (p.36). Het holt ook de autonomie van de gemeenten uit. Zeker waar de opgelegde mede-bewindstaken financieel in hoge mate ten koste gaan van de algemene begroting omdat de overgedragen middelen veel te laag uitpakken (cf. jeugdzorg). En, misschien wel het belangrijkste: sturing, controle en democratische legitimatie van al die samenwerkingsverbanden schieten schromelijk tekort. Gekozen vertegenwoordigers zien door de bomen het bos niet meer, weten niet hoe ze invloed kunnen uitoefenen of zijn slechts één stem te midden van vele andere stemmen in een groot regionaal verband.[2] Slechts in 5 procent van de gevallen zijn raadsleden direct lid van het bestuur van een gemeenschappelijke regeling (p.38). “Regionaal bestuur is vooral bestuurders-bestuur” (p.45).

Bouwstenen
Interessant is dat Elzinga zich niet beperkt tot onderzoek en analyse van de huidige problemen. Hij doet meer, veel meer. Hij draagt in hoofdstuk III van zijn studie bouwstenen aan voor een Beleidskader decentraal bestuur 2022.[3]
Dat beleidskader zou voorlopig en op korte termijn gebruikt kunnen worden om de wirwar aan regionale samenwerkingsverbanden te ordenen en beter te beheersen. Bijvoorbeeld wat betreft de wijze van taaktoedeling. Met het beleidskader wordt als het ware tijd gekocht voor het, veel langer durende, wetgevingsproject. Dat project moet uiteindelijk leiden tot een (Verzamel)wet op het decentraal bestuur. Daarin moeten andere en betere omgangsvormen tussen rijk, provincie en gemeenten worden vastgelegd inzake regionalisering dan nu het geval is (bijlage1 p. 174 e.v.).

Hoe beknopt qua omvang dit rapport ook is, dat neemt niet weg dat er heel veel aan de orde komt. Meer dan hier besproken kan worden. En wat aan de orde komt, wordt heel fundamenteel juridisch uitgediept. Even terug naar de fundamenten – grondwettelijk en organiek – van ons staatsbestel. De juridische details laat ik graag aan fijnproevers. Maar zelfs een niet-jurist als ik kan gemakkelijk de zin van deze (wetgevings-)operatie inzien. De huidige situatie is noch juridisch noch democratisch verantwoord. Daar moet wat aan gebeuren en dat is wat Elzinga ontwerpt. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) deed in dezelfde richting al eerder een poging (bijlage 2 p. 185 ev.). Elzinga stelt terecht dat herziening van het regionaal bestuur een hoge mate van urgentie heeft. Niets doen is geen optie (p.41). Grote politiek-bestuurlijke opgaven de komende jaren – klimaat, energie, woningbouw – vergen bestuur dat zowel doelmatig is als democratisch goed gelegitimeerd.

Overdracht
Opvallend is dat Elzinga kritisch is over het feit dat de provincies vaak en zijns inziens onterecht genegeerd worden bij de toedeling van medebewindstaken door het rijk (o.a. p.70 en 92 ev.). Toch leidt dat in zijn aanbevelingen niet tot een echt overtuigend pleidooi voor het herpositioneren van de provincies. Een teken aan de wand? Maar, eerlijk is eerlijk, Elzinga’s Beleidskader biedt wel – in het kader van differentiatie binnen het decentrale bestuur – de mogelijkheid om gemeentelijke medebewindstaken soms aan provincies over te dragen (p. 155 – 157).

Of beleidskader en wet op korte termijn succes zullen hebben bij het herordenen van het regionaal bestuur waag ik te betwijfelen. Vele eerdere pogingen tot sanering en stroomlijning van het binnenlands bestuur en in het bijzonder de lappendeken van regionale samenwerking zijn roemloos ten onder gegaan. Maar, zelfs als het niet zou lukken, is het goed dat het probleem opnieuw wordt geagendeerd. Je zou hopen dat dat ook vanuit de bestuurskunde zou gebeuren, zodat recht en bestuurskunde samen een zo breed en vooral zo evenwichtig mogelijk beeld kunnen bieden. Bestuurskundige inbreng is alleen al geboden vanwege het haast naïeve gemak waarmee sommige (uitvoerings-)taken als apolitiek en beleidsarm worden weggezet (p.138). De Toeslagenaffaire leert hoezeer dat kan verkeren!
Vanuit de bestuurskunde zou dan zeker ook gekeken moeten worden of het grote vertrouwen dat Elzinga lijkt te hebben in de pushing power van BZK terecht en verstandig is. Ik betwijfel dat; ook op basis van de huidige praktijk (p.37). Misschien kan van dit thema toch beter een Chefsache worden gemaakt bij Algemene Zaken of vooral een wetgevingsprobleem, bij Veiligheid en Justitie.

Lapmiddelen
Alle goede bedoelingen ten spijt blijven de, op zich goed doordachte en creatieve, oplossingen die Elzinga aandraagt uiteindelijk toch lapmiddelen.
Dat geldt voor de bouwstenen voor de korte termijn in het ‘Beleidskader decentraal bestuur 2022’ (p. 110 ev.). Het geldt ook voor de daarop gebaseerde ‘Proeve voor een (Verzamel)wet op het decentraal bestuur’ (p.174 ev.). Dat dat zo is ligt niet aan Elzinga maar aan de opdrachtgever. Fundamentele herbezinning op de inrichting van het binnenlands bestuur wordt in ‘Den Haag’ nog steeds gemeden. Begrijpelijk, misschien, vanuit de vele reddeloos mislukte pogingen in het recente verleden om ‘het huis van Thorbecke’ echt te moderniseren. Maar in het heden leidt dat tot noodverbanden, zoals het door Elzinga bedachte ‘huis voor de regio’ (p.44 – 48) waar de democratische zeggenschap over samenwerkingsverbanden beter vorm zou moeten krijgen. Noodverbanden waarvan het ook maar zeer de vraag is of ze echt de problemen zullen gaan oplossen.

Elzinga behoort duidelijk tot diegenen die ten koste van alles een volwaardige vierde bestuurslaag willen voorkomen (o.a. p. 150). Niet nog meer ‘bestuurlijke drukte’ is hun redenering. Dit rapport lezend bekroop me toch de gedachte dat direct democratische gelegitimeerd regionaal bestuur wel eens de beste, de minst drukke en zeker ook de minst gekunstelde oplossing zou kunnen zijn. Zeker in die delen van het land, waar overdracht van veel taken aan provincies minder voor de hand ligt. Voorwaarde is dan wel dat dergelijke regio’s alle taken van de huidige samenwerkingsverbanden in hun gebied overnemen; ook als dat qua schaal niet altijd ideaal is. Voorwaarde is ook een zeer strikte taakafbakening tussen bestuurslagen; een soort bestuurlijk ‘ne bis in idem’. Bestuurlijke drukte is immers niet primair een gevolg van het aantal bestuurslagen. Het echte probleem, qua drukte, is dat de ene bestuurslaag nog eens dunnetjes – en soms zelfs niet eens dunnetjes – het werk van de andere bestuurslaag over meent te moeten doen en dat daarvoor juridisch kennelijk alle ruimte is. Dat is pas fnuikend voor de autonomie van het decentrale bestuur in onze gedecentraliseerde eenheidsstaat.

Voetnoten
[1] D.J. Elzinga, Naar nieuwe vormen van decentraal bestuur. Wolters Kluwer: maart 2022, 164 blz. Of:   https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/detail?id=2022D06595&did=2022D06595

[2] A. Cachet en N.C.M. Verkaik. Een essay over het aanzien van het raadslidmaatschap. Den Haag: Nederlandse vereniging voor Raadsleden, januari 2015.

[3] In de voor deze bespreking gebruikte internetversie van het rapport is wisselend sprake van 2021 en 2022.