Richtlijnen in plaats van wetten en regels

Suzanne Kursten hoort en leest continu dat regels goede dienstverlening in de weg zitten. Een knelpunt dat veel aandacht vraagt en zich overheidsbreed afspeelt. In alle domeinen en ook in de interne dienstverlening. Maar er speelt ook een hardnekkig misverstand, waar Kursten in dit artikel op ingaat.

In het woud belemmeringen die goede dienstverlening in de weg staan is ook nog sprake van een hardnekkig misverstand. De in de weg zittende ‘regel’ of ‘wet’ blijkt na analyse een zelf opgestelde of ontworpen richtlijn of werkwijze te zijn. Een richtlijn of werkwijze om circa 80 procent van het werk efficiënt op een ‘standaard’ manier af te handelen en risico’s zoveel mogelijk uit te sluiten. Richtlijnen en werkwijzen waar voor de overige circa 20 procent, al dan niet na afstemming, prima van kan worden afgeweken. Dit misverstand kwam geregeld langs in mijn werk als programmamanager van het programma ‘DNA dienstverlening’ van de gemeente Den Haag. In 2017 zetten wij daar een gemeentebreed ‘ont-regelteam’ op. De bevindingen zijn nog steeds zeer actueel. Het betreft dus geen wetenschappelijk onderzoek, maar puur zoals we het met het ont-regelteam in de praktijk hebben ondervonden. Lees vooral verder!

Ons ‘ont-regelteam’ heeft ongeveer twee jaar bestaan. Iedere dinsdag, tijdens de lunch, kwamen we met collega’s uit de verschillende diensten bijeen om de nieuwe meldingen door te nemen van regels die goede, passende (externe en interne) dienstverlening in de weg zaten. In meerdere interne onderzoeken gaf circa 80 procent van de collega’s aan belemmerd te worden in de dienstverlening door regels. Met name ook de privacy-wetgeving (AVG) werd vaak genoemd. We hadden hoge verwachtingen en waren vastbesloten de ingediende knelpunten, alle onzinnige en tegenstrijdige regels één voor één weg te werken. Echt de basis aan te pakken. Zodanig dat de problemen structureel en duurzaam zouden worden opgelost. Toch werden we vaak teleurgesteld. Waarom? Slechts circa 20 procent van de meldingen was in lijn met waarvoor we onszelf hadden opgericht. Slechts 20 procent betrof namelijk daadwerkelijk belemmerende wetten en regels.

Regels die dienstverlening hinderen
Voor de 20 procent waarbij de regels en wetten de dienstverlening echt in de weg zaten, waarvoor dus maatwerk en/of een structurele oplossing nodig was, ging het vooral over wetten en regels die wel goed waren maar te ver uitgewerkt, ‘te strikt’. Er was daar te weinig ruimte voor flexibiliteit om meer in de bedoeling van betreffende wet te kunnen werken. We hadden hier collega’s van beleidsdepartementen (van ministeries) voor nodig. Dat was niet gemakkelijk. Zeker niet in de situaties waar sprake was van schurende wetgeving en/of waarbij we meerdere ministeries nodig hadden voor de oplossing. Vaak was het zoeken naar de juiste contactpersonen en gingen we van het kastje naar de muur. Dat proces kon efficiënter.
We nodigden onder andere Maarten Schurink uit om vanuit zijn nieuwe functie als secretaris-generaal van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties te kijken hoe dat beter zou kunnen.
Ook brachten we een aantal cases in, in een ‘Garage de Bedoeling-bijeenkomst’. Verder zochten we aansluiting bij een voorloper van het huidige netwerk ‘Maatwerkplaatsen’. Beiden mooie en handige aanpakken, die vanuit de Sociale Verzekeringsbank groter zijn geworden.

Richtlijnen en werkwijzen
En de rest, de overige 80 procent? Daarbij ging het over richtlijnen of werkwijzen waarvan prima kon (en mocht) worden afgeweken, onzekerheden en onduidelijkheden over bijvoorbeeld de AVG, door gebrek aan transparantie over de (bijvoorbeeld financiële) spelregels, onterechte aannames over regels (uit onzekerheid, onwetendheid en vaak ook door tijdgebrek), procedure- en (ICT)systeem hindernissen.
Bij het grootste deel van de knelpunten bleken het niet de regels en wetten te zijn die passende dienstverlening in de weg stonden.
Ongeveer 20 procent van deze meldingen van knelpunten in de (passende) dienstverlening betrof hindernissen vanuit het systeem, met name ICT (met name door trage, verouderde, systemen en/of gebruik van teveel verschillende applicaties). Bij de overige circa 60 procent van de knelpunten lag de oorzaak meer in de cultuur, in houding, gedrag of samenwerking.

Waar zat het hem dan in?
Benieuwd naar waar deze circa 60 procent van de meldingen, die wij schaarden onder de oorzaak ‘houding, gedrag en samenwerking’, door werd veroorzaakt? De belangrijkste oorzaken waren:

• Een gevoel van onveiligheid door gebrek aan kennis: we kennen de keten en mogelijkheden vaak onvoldoende.
• Zeker daar waar de taken verder waren opgesplitst en men verder van de inwoner en ondernemers af was komen staan, konden collega’s de consequenties van bepaald handelen niet meer goed overzien.
• Een gebrek aan vertrouwen in het proces en de medewerker, waardoor er extra (in de weg zittende) richtlijnen en procedures, en dus extra bureaucratie (met bijvoorbeeld extra benodigde handtekeningen of parafen) wordt ontwikkeld.
• Onvoldoende vaardigheid en tijd om ruimte tussen de regels te zien en om wetten en regels te kunnen onderscheiden van richtlijnen en procedures en vaardigheid.
• Elkaar niet actief opzoeken om mee te denken over (vermeende) belemmeringen. Werkdruk en achterstanden speelden hier ook mee, maar ook dat men het niet gewend was.
• Te weinig tijd. Met name collega’s met direct klantcontact hebben te weinig tijd om dieper op een case in te duiken. Er is jaren bezuinigd op deze werkzaamheden en er wordt vaak gestuurd op kwantiteit in plaats van kwaliteit.
• Het ontbreken aan durf en ondernemerschap om nieuwe wegen in te slaan en om meer te handelen naar de bedoeling.
• Het gebrek van waardering van organisaties als een medewerker dat doet.

We kwamen er ook achter dat collega’s het in het begin spannend vonden om belemmeringen aan ons voor te leggen. Met name leidinggevenden ervoeren ons werk in het begin wel als bedreigend. Dan kwam naar boven wat er allemaal lang was blijven liggen in hun team. Pas toen we hadden gezorgd voor meer zichtbaarheid, dat ze ons beter leerden kennen en duidelijk was dat we wilden helpen en niet (ver)oordelen, ging dat wat beter.

Een patroon dat we vonden bij het achterhalen van de oorzaak was dat medewerkers kiezen om te werken vanuit veiligheid en niet altijd vanuit kennis. Een voorbeeld: onder de noemer van privacywetgeving (AVG) worden er vaak belemmeringen opgeworpen. We kwamen er achter dat er vaak veel meer kon dan werd aangenomen. Dat we veel strikter met de AVG-wet omgingen dan de regels voorschreven en de bedoeling van de wet was. Gevolg was dat er bijvoorbeeld geen informatie wordt uitgewisseld, terwijl bij nader onderzoek bleek dat het wel mocht. Dit kwamen we bijvoorbeeld vaak tegen bij het delen van verhuisgegevens, mantelzorg verklaringen en bij het verstrekken van parkeervergunningen.

Hoe dit aan te pakken?
Vanuit deze oorzaken kwamen we onder andere tot de volgende aanbevelingen:

• Zorg voor bewustwording over bovenstaande oorzaken, over ons gedrag en bepaalde patronen. Voer hier een open gesprek over, ook op bestuurlijk niveau.
• Zorg voor inlevingsvermogen, dat medewerkers vanuit het perspectief van de inwoner, ondernemer en/of collega in de keten kijken. Luister naar elkaar. Kijk wat er nodig is en pas daarna welke wetten en regels van toepassing zijn.
• Geef medewerkers speelruimte. Zorg voor kennisuitwisseling/informatiedeling over casuïstiek, geldende wetten en regels en de bedoeling hiervan. Zo leer je de AVG ook beter kennen.
• Leer elkaar op te zoeken, ook buiten de afdeling, dienst of organisatie. Als je meer inzicht hebt in wie wat doet, leer je elkaar en de keten (en spelregels) ook beter begrijpen.
• Zorg dat collega’s leren de ruimte in regels op te zoeken en te herkennen wanneer iets echt wetgeving is waarvan niet mag worden afgeweken en wanneer het eigen beleidsregels of richtlijnen of procedures zijn.
• Zorg voor kaders voor collega’s waarbinnen zij eigen beslissingen kunnen nemen in lijn met de bedoeling. Geef ze mandaat en vertrouwen hierbij, stimuleer ondernemerschap en waardeer hun inzet. Geef steun en zorg voor back-up in geval van ‘fouten’.
• Neem het proces en de keten opnieuw door en vereenvoudig. Nog te vaak hebben we de neiging te uitgebreide procesbeschrijvingen te maken waar mensen op vastlopen. Afhankelijk van het proces vind ik de klantreis- of lean methode hierbij wel handige aanpakken.
• Zorg dat collega’s tijd hebben om bovenstaande te doen, kijk opnieuw naar de caseload. Ja, ik weet het, makkelijk gezegd, maar het verdient zich terug als je minder klachten en bezwaren ontvangt, omdat je het vaker in één keer goed kunt doen.
• Zorg dat er een contactpersoon is waarmee kan worden gespard daar waar zorgen of nog vragen zijn. Voorbeeld: over de AVG is nog veel onbekend, daarom nemen veel collega’s met een ruime marge het zekere voor het onzekere. Zorg dat juristen met AVG-kennis goed te bereiken zijn.
• Zorg als inwoners of ondernemers dreigen te verdwalen of buiten de boot te vallen voor een contactpersoon (of casemanager of regisseur). Iemand die niet enkel doorverwijst maar contactpersoon blijft tot de betreffende inwoner (of ondernemer) daadwerkelijk is geholpen en indien nodig ook autonoom kan optreden namens de betrokken (overheids-)partijen.
• Zorg dat collega’s, inwoners of ondernemers ook uitleg krijgen als iets echt niet kan. Waar dat hem dan in zit. Voor onderling begrip en om te kijken wat eventueel wél nog zou kunnen.
• Organiseer op basis van vertrouwen. Organiseer vanuit het perspectief van de inwoner en professional in de uitvoering en faciliteer van bovenaf. Zorg dat er mogelijkheid is om aan de bel te trekken.
• Zorg dat medewerkers problemen ook ‘hoger’ in de organisatie kunnen neerleggen (‘escaleren’). Soms hebben knelpunten langere tijd, of blijvend, extra aandacht nodig.
• Zorg vooraf voor voldoende draagvlak op (midden-)managementniveau om de vernieuwing te bestendigen zodat kritisch vermogen, durven, doen en lef worden gestimuleerd en gewaardeerd.
• Bespreek deze problematiek en oplossingen ook met het bestuur. Zorg ook voor bestuurlijke back-up voor de gekozen manier van werken.

Resultaten delen op tournee
We hebben ons ont-regelteam, mede vanwege bovenstaande bevindingen, na circa twee jaar weer opgedoekt (gestopt) en onze uitkomsten en vooral ook de resultaten breed gedeeld door op tournee te gaan langs verschillende directies van de gemeente Den Haag, op landelijke bijeenkomsten met gemeenten, onder andere vanuit de VNG (Vereniging van Nederlandse Gemeenten) en VDP (Vereniging Directeuren Publieksdiensten) en op enkele congressen waaronder het landelijke KCC-congres. En er zijn meerdere acties opgezet.
Vanuit Juridische Zaken van de gemeente Den Haag zijn destijds ook workshops en begeleiding opgezet om medewerkers te helpen om de ruimte in regels op te zoeken, de bedoeling van bepaalde wetten en regels leren begrijpen en beter onderscheid leren tussen wetten, regels, richtlijnen en procedures. Ook zijn er extra AVG-juristen geworven.

Verder is er op centraal niveau binnen de gemeente capaciteit beschikbaar gesteld om processen te vereenvoudigen. Er ontstond ook een netwerk klantreis- en lean-projectleiders dat kon worden aangeboord via het BEC (volgens mij heet die afdeling inmiddels anders, het was de afdeling met gebundelde interne services).
Een aantal procedures zijn vereenvoudigd (dat bespaarde bijvoorbeeld flink wat handtekeningen en printwerk) en enkele afspraken en spelregels zijn naar aanleiding van de bevindingen transparanter gemaakt. Toen ik mijn vervolgstap maakte naar VNG Realisatie waren ze hier nog volop mee bezig. Enkele collega’s uit het opgeheven ont-regelteam bleven nog een tijdje aanspreekpunt en bewaker hiervoor.

Naast allerlei vervolgacties hebben we het management bewust gemaakt van de transitie die nog niet af is, die blijvend aandacht nodig heeft. En van het hiervoor benodigde sponsorship vanuit de top. Als de top niet continu met woord en daad uitdraagt dat de inwoner uitgangspunt is voor de dienstverlening dan verandert er weinig. Ook het continu binnenhalen van de inwoner is essentieel. En het kijkje buiten de deur, ook bij organisaties in andere sectoren, organisaties die voorop lopen in klantgerichte cultuur, klantgericht leiderschap of het verbeteren op basis van de stem van de klant. En het blijvend stimuleren van het met elkaar samenwerken, ook over de eigen organisatorische grenzen (het ‘harkje’) heen.

Gedreven, gemotiveerd en competent
Dit probleem van onterechte aannames, die het aanbieden van passende dienstverlening in de weg staan, lijkt hardnekkiger daar waar mensen zich minder veilig voelen en/of erg onder druk staan om productie te leveren, bijvoorbeeld door kwantitatieve targets.
Wat hierbij ook een aandachtspunt is en blijft is: leren van eerdere ervaringen. Ook dit is mijns inziens best een hardnekkig probleem. Het tot stand brengen van structureel organisatorisch leren. Oorzaken die ik hier ben tegengekomen: te snel van start gaan en deze slag overslaan, politieke cultuur en het ‘Not -invented-here syndrome’.
Gelukkig barst het bij de overheid van de intrinsiek gedreven, gemotiveerde en zeer competente collega’s om deze (cultuur) verandering voor elkaar te krijgen.

Tot op de dag van vandaag zijn collega’s van gemeente Den Haag bijvoorbeeld voortvarend aan de slag met dit hardnekkige probleem. Oorzaken van knelpunten bij het bieden van passende dienstverlening worden nog steeds regelmatig gevonden in onbekendheid met wat de mogelijkheden zijn of dat er (te) ingewikkelde processen zijn ontworpen. Ik ben erg onder de indruk van de aanpak en volharding waarmee bijvoorbeeld collega’s van de diensten SZW en OCW in het sociaal domein van de gemeente Den Haag de afgelopen jaren samenwerken. Ze kijken hierbij echt over grenzen van wetten en afdelingen. Samen anders kijken, denken en doen. En de werkvloer helpen om zelf ruimte te vinden en dilemma’s op te lossen, zodat alleen de belemmeringen waarbij wetten en regels daadwerkelijk in de weg staan, worden doorgestuurd naar de teams die met maatwerk aan de slag gaan. Collega’s die hard werken om deze manier van (samen)werken structureel ingevoerd te krijgen, continu verbeteren naar aanleiding van evaluaties en ernaar streven dat deze aanpak geen programma meer is, maar gewoon je werk doen. Dat maatwerk en regie standaard onderdeel zijn van de reguliere dienstverlening. Wat ik ervan zie zijn ze goed op weg hier naartoe.

Programmabureau Werk aan Uitvoering
Tot mijn geluk kan ik bovenstaande knelpunten ook vanuit het programmabureau Werk aan Uitvoering (de overheidsbrede veranderbeweging) aanzwengelen, faciliteren en ondersteunen. Dit in verbinding met vele collega’s uit uitvoeringsorganisaties, decentrale overheden waaronder gemeenten, departementen, de Tweede Kamer en bovenal degene die centraal staan: inwoners, ondernemers, vluchtelingen en ieder ander die de overheid nodig heeft.
Vanuit het programma ben ik momenteel, samen met een team net zulke gedreven collega’s, bezig met het voorbereiden van de Dag van de Publieke Dienstverlening op 22 juni aanstaande. Een dag waarin we dieper ingaan op hardnekkige misverstanden, ontstane complexiteit, wat passende dienstverlening in de weg zit, waar het schuurt en samen kijken hoe we dit kunnen oplossen. Met aan het einde van de dag hopelijk deelnemers die geïnspireerd en met praktische handvatten naar buiten gaan.

*Een langere versie van dit artikel verscheen oorspronkelijk als blog op de persoonlijke LinkedIn-pagina van Suzanne Kursten.