Hervorming van het binnenlands bestuur is in Nederland, zoals bekend, geen succesverhaal. Na de 2e Wereldoorlog zijn vele pogingen om het huis van Thorbecke te verbouwen, ondernomen en zijn bijna evenveel pogingen mislukt. Toch kan bijna geen kabinet het laten om een nieuwe poging te wagen.
Zo ook de kabinetten Rutte I en II. Een poging om drie onwillige provincies samen te voegen paste geheel in de traditie: geen schijn van kans op succes. Anders liep het echter met een voorstel om een eind te maken aan formele vormen van binnengemeentelijke decentralisatie: de stadsdelen in Amsterdam en de deelgemeenten in Rotterdam. Vrij snel en zonder al te veel weerstand bij de betrokken gemeenten slaagde minister Plasterk er in dit doel van het kabinet te realiseren. Daarmee zou, althans volgens de dominante politieke opvattingen, een bijdrage geleverd worden aan het terugdringen van de bestuurlijke drukte die inmiddels binnen het huis van Thorbecke is ontstaan.
‘Het deelgemeentebestuur is nooit een onomstreden verworvenheid geweest’
Het opheffen van stadsdelen en deelgemeenten had nog een ander – onbedoeld – neveneffect. Direct betrokkenen realiseerden zich, door het politieke debat, dat over de geschiedenis van deze bestuursorganen eigenlijk heel weinig bekend was. In de vele decennia waarin de binnengemeentelijke decentralisatie had gefunctioneerd, was er nauwelijks wetenschappelijk onderzoek naar gedaan. Een enkele witte raaf, zoals het proefschrift van Jan Hakvoort, daargelaten. De Rotterdamse gemeentesecretaris meende dat in die leemte voorzien moest worden. Hij vroeg Sjef van de Poel, zelf voormalig deelgemeentesecretaris in Charlois, om in samenwerking met het Rotterdamse stadsarchief een geschiedenis van het deelgemeentebestel te schrijven.
Voortdurend debat
Het resultaat van het omvangrijke project ligt er nu[1]. Een lijvig, goed gedocumenteerd en leesbaar boek, waarin vooral de politieke (voor)geschiedenis van het Rotterdamse deelgemeentebestel wordt geschetst. Een beknopt hoofdstuk over het Amsterdamse stadsdeelradenstelsel geeft de keuzen die in Rotterdam gemaakt zijn extra reliëf.
De belangrijkste conclusie uit Van de Poel’s studie is dat het deelgemeentebestuur nooit een onomstreden verworvenheid is geweest. Het boek heet niet voor niets Betwist Bestuur. Voor- en tegenstanders zijn er altijd geweest. Sommigen vonden dat de deelgemeenten te veel bevoegdheden kregen terwijl anderen juist vonden dat er te weinig bevoegdheden van het stadsbestuur overgedragen werden. Tegenover hen die de deelgemeenten zagen als hėt forum voor burgerparticipatie op buurt- en wijkniveau stonden weer anderen die twijfels hadden over de representativiteit van deelgemeenteraden en -besturen en over de kwaliteit van medezeggenschap en besluitvorming op dat niveau.
Dat alles leidde tot een voortdurend debat over rol en functie van de deelgemeenten. Het leidde ook tot een bijna onafzienbare reeks B&W-voorstellen en gemeenteraadsbesluiten over taken en bevoegdheden, organisatie en financiering van de deelgemeenten. Wat bij dat alles opvalt is dat het vooral om een politiek debat op stedelijk niveau gaat. Besluiten lijken niet of nauwelijks ingegeven door een serieuze evaluatie van sterke en zwakke punten van de deelgemeenten en evenmin door onderzoek naar tevredenheid van burgers met ‘hun’ deelgemeente. Al met al leidt dat tot een grillig en vaak onvoorspelbaar besluitvormingsproces, waarin de populariteit van het deelgemeentebestel lijkt te fluctueren met de politieke kleur van de dominante coalitie op de Coolsingel.
‘Het lukte de grote stedelijke diensten lang niet altijd om tot ieders tevredenheid verschillende ‘heren’ te dienen’
Over de samenwerking op ambtelijk niveau tussen stad en deelgemeenten is Van de Poel, anders dan men misschien zou verwachten, positiever dan over de politieke besluitvorming en de bestuurlijke samenwerking. Wel vormde het feit dat de stedelijke diensten niet, zoals in Amsterdam, gedeconcentreerd waren naar de deelgemeenten een complicatie. Het lukte de grote stedelijke diensten lang niet altijd om tot ieders tevredenheid verschillende ‘heren’ te dienen. De deelgemeenten hebben dan ook vaak, maar altijd tevergeefs, gepleit voor het afschaffen van hun verplichte winkelnering bij de stedelijke diensten.
Historische dimensie
Van de Poel constateert, met enige verbazing, dat het Rotterdamse stadsbestuur uiteindelijk niet erg geneigd was om echt voor het voortbestaan van de deelgemeenten te knokken. Anders dan in het geval van de fusie van de drie onwillige provincies kon Plasterk deze ‘overwinning’ dan ook zonder al te veel rumoer inboeken. Rotterdam keerde via het instellen van gebiedscommissies terug naar een stelsel dat veel heeft van de wijkraden van weleer waarmee het ooit allemaal begon.Van de Poel heeft een mooi boek geschreven over opkomst en ondergang van de bestuurlijke decentralisatie binnen Rotterdam. En, over de vaak rommelig ogende en rationeel moeilijk te volgen politieke besluitvorming, die daaraan ten grondslag heeft gelegen. Het is met name het verloop van die besluitvorming die de moeite van een nadere analyse waard zou zijn. Dan krijgt dit boek naast de sterke historische dimensie die het al heeft ook, aanvullend, een sterk bestuurskundig karakter.
[1] Sjef van de Poel, Betwist bestuur. Wijkraden en deelgemeenten in Rotterdam. Amsterdam: Boom uitgevers, april 2017, 824 blz.
Ik moet het boek nog lezen, maar mijn ervaring in het Rotterdamse is wel dat het afschaffen van de deelgemeenten en het instellen van gebiedscommissie de democratie geen goed gedaan heeft. Die GC’s moeten opboksen tegen een ambtelijk apparaat dat weinig gevoelig is voor wat er in de wijken speelt en van hun bewoners. En tegen een bestuur dat liever zelf scoort dan dat het de burgers hun successen gunt. Wat je ook van de deelgemeente kunt zeggen, ze stonden dichter bij de burger. Gezien het belang van de participatiesamenleving is dit een achteruitgang en een contraire beweging.