Onlangs richtten de staatssecretarissen van Financiën een inspectie Belastingen, Toeslagen en Douane op in reactie op het advies Toezicht als tegenkracht. Toezien op de uitvoering kan bijdragen aan de kwaliteit van publieke dienstverlening en kan zorgen dat signalen vanuit de uitvoering eerder worden ingebracht in besluitvorming, aldus Meike Bokhorst, penvoerder van dit rapport.
Tijdens de verhoren van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag kon iedereen online zien hoe betrokken ambtenaren en politici de hete aardappel naar elkaar doorschoven. De minister-president sprak van een bal die het ravijn inrolde terwijl niemand een poot uitstak. Het parlement onderzoekt waarom het, ondanks de signalen, tot 2019 duurde voordat erkend werd dat er problemen waren rondom de stopzetting van toeslagen. De openbare verhoren roepen ook de vraag op waarom er niet veel eerder naar signalen uit de uitvoering werd geluisterd.
Onder druk
Mede door de toeslagenaffaire staat het politieke en maatschappelijke vertrouwen in de Belastingdienst onder druk. Om het vertrouwen in de Belastingdienst te versterken, hebben de staatssecretarissen Financiën Vijlbrief (Fiscaliteit en Belastingdienst) en Van Huffelen (Toeslagen en Douane) besloten om extern toezicht op de Belastingdienst in te stellen. De instelling van een inspectie op de domeinen Belastingen, Toeslagen en Douane hebben de staatssecretarissen van Financiën overgenomen uit het recente advies Toezicht als tegenkracht van prof. dr. Judith van Erp, mr. Jan van den Bos en prof. dr. Sigrid Hemels. Als penvoerder van dit advies ga ik in op de vraag hoe extern toezicht kan bijdragen aan de kwaliteit van dienstverlening en kan zorgen dat signalen vanuit de uitvoering eerder worden ingebracht in de besluitvorming.
Ongelijke machtsverhouding
Burgers bevinden zich in een ongelijke machtsverhouding tegenover uitvoeringsorganisaties van de overheid, zoals de Belastingdienst, het UWV of CBR. Voor het innen van belastingen en het controleren van uitkeringen hebben overheidsdiensten verregaande bevoegdheden, die diep ingrijpen op de vrijheden van burgers. Deze bevoegdheden zijn met waarborgen omkleed en ook is er rechtsbescherming. Maar de problemen met de toeslagen op de kinderopvang hebben laten zien dat die waarborgen te kort kunnen schieten en dat niet alle burgers hun rechten weten te beschermen.
‘De inspectie handelt vanuit het perspectief van de burger en is onafhankelijk’
De Belastingdienst werd voorheen juist geroemd als voorbeeld van een goed functionerende overheidsdienst. Inmiddels is een groot aantal problemen ontstaan bij de uitvoering van de regelgeving rondom belastingen en inkomenstoeslagen. Die problemen spelen intern bij de Belastingdienst, bij de aansturing van de Belastingdienst door het ministerie en in het complexe en veelvuldig wijzigende stelsel van regelgeving.
Inspectie
De inspectie Belastingen, Toeslagen en Douane zal niet alleen toezicht houden op de uitvoerende diensten zoals de Belastingdienst, maar ook op de uitvoering zelf. De inspectie moet daarnaast toezien op de taakformulering, de sturing en de continuïteit en de kwaliteit van de uitvoering. De zware vorm van toezicht die een inspectie is, kan ook de noodzaak tot het instellen van toekomstige ad hoc onderzoeks- en adviescommissies beperken. De inspectie valt formeel onder het ministerie, maar handelt ‘vanuit een burgerperspectief’ en is onafhankelijk. De inspectie maakt eigen keuzes voor onderzoek, is onafhankelijk in het oordeel en de openbaarheid en legt publieke verantwoording af.
De inspectie zal toezicht houden op het brede overheidsdomein van belastingen, toeslagen en douane. Net zoals de Inspectie Justitie en Veiligheid toezicht houdt op het overheidsdomein van onder meer de politie, het gevangeniswezen en de vreemdelingenketen. En net zoals de Inspectie Veiligheid Defensie toezicht houdt op het overheidsdomein van defensie.
‘Inspectie kan de continuïteit van de aansturing bevorderen en de incident-gedrevenheid waar we nu zo’n last van hebben wat afremmen’
Andere grote uitvoeringsorganisaties zoals het UWV en de Sociale Verzekeringsbank vallen onder het toezicht van de Inspectie Sociale Zaken. Deze inspecties kijken niet alleen of de veiligheid- en kwaliteitszorg bij de diensten op orde is, maar kunnen de diensten ook in bescherming nemen wanneer ze politiek overvraagd raken of wanneer de minister onuitvoerbare of niet-handhaafbare regels oplegt.
Reflectief toezicht op de uitvoering
Een extern toezichthouder op publieke dienstverlening – zoals de ingestelde inspectie voor Belastingen, Toeslagen en Douane – kan de minister en de Tweede Kamer periodiek over de kwaliteit van de uitvoering informeren en daarbij tijdig problemen kunnen signaleren en agenderen. Deze reflectieve functie van toezicht is gericht op het verbeteren van het stelsel en het versterken van het leervermogen van organisaties. Een inspectie werkt vanuit kennis van de organisatie die in de loop van de jaren wordt opgebouwd. Dat kan de continuïteit van de aansturing bevorderen en de incident-gedrevenheid waar we nu zo’n last van hebben wat afremmen.
‘Door de transparantie en verantwoording te versterken, kan dit soort extern toezicht bijdragen aan een herstel van vertrouwen in de overheid’
Reflectief toezicht heeft een signalerende functie. De meerwaarde van het toezicht zit in het boven tafel krijgen van informatie en in de diagnose en analyse. De minister kan op grond van het advies maatregelen nemen. Op basis hiervan kan het perspectief van burgers meer stelselmatig aandacht krijgen in de beleidscyclus en prioriteit krijgen in de aansturing van de uitvoering. Door de transparantie en verantwoording te versterken, kan dit soort extern toezicht bijdragen aan een herstel van vertrouwen in de overheid. De onafhankelijkheid en deskundigheid van de inspectie zijn daarbij essentieel voor een gezagvolle taakuitoefening.
‘Een inspectie is geen bliksemafleider’
Maar toezicht is geen wonderolie en geen oplossing voor structurele weeffouten en problemen, zoals in het toeslagenstelsel. Voorkomen moet worden dat de inspectie een duizend dingen doekje wordt waar ambtelijke of politiek verantwoordelijken zich achter verschuilen. Een inspectie is geen bliksemafleider. De inspectie moet ook geen werk over of dubbel doen. Het is vanuit extern toezicht lastig om de interne kwaliteitszorg te verbeteren als de organisatie daar zelf onvoldoende op is gericht. Als interne checks and balances niet goed werken, wordt van een externe toezichthouder al snel het onmogelijke gevraagd.
De toegevoegde waarde van de inspectie is het signaleren van feilen in de uitvoering (de diensten), de taakformulering (de opdrachtgevers) en het toezicht op de uitvoeringspraktijk (de eigenaar). De inspectie doet dit uiteraard zonder iets te vinden van politiek-bestuurlijke overwegingen, maar kan wel waarschuwen over de uitvoerbaarheid van politieke wensen en tegenkracht bieden.
Organisatieadviseur zegt
Beste Meike Bokhorst,
Dank voor je heldere uitleg. Het idee van tegenkracht lijkt me heel zinvol. Wel vraag ik me af, als we de toeslagenaffaire als voorbeeld nemen, waarom de huidige tegenkrachten niet hebben gewerkt? Als je de reconstructie van Jesse Frederik (Zo hadden we het niet bedoeld) leest, zien we een fnuikende dynamiek tussen politiek en media. Het gaat om beeldvorming en niet meer om de inhoud. In dat krachtenveld, zien we dat de ambtenaren zich steeds meer dienen te richten op wat politiek haalbaar is. Ook de uitvoering richt zich volledig op de politiek. Elke tegenkracht van ambtenaren sneeuwde onder. Dat was niet alleen van de ambtenaren van de belastingdienst en de ministeries van financiën en VWS, maar ook de adviezen van de Raad van State en commissie Donner zijn terzijde geschoven.
Als de uitvoering zich in dat krachtenveld bevindt, wat vraagt dan om tegenkracht?
Zeker nu de belastingdienst onder curatele staat, is elke tegenkracht daar volledig gedoofd. Inspectie betekent meer controle, nog meer indekken, netjes voldoen aan de regels. Wat of wie is hiermee gediend?
Alvast dank voor je reactie.