Het vluchtelingvraagstuk doet een groot beroep op de flexibiliteit van de overheid. Hoe komen we van een uitgedaagde naar een uitdagende overheid? Hoe zorgen we voor een uitdaging aan al die mensen die boos en bang zijn, aan degenen die naïef zijn, aan de vluchtelingen zelf, aan ons allemaal om niet bij de pakken neer te zitten, niet te verharden in emoties, noch hulpeloos in een tranenplas te zwelgen. Ligt de sleutel bij de lokale overheid? Wat als burgemeesters echt de wereld zouden regeren, te beginnen met Nederland? Zijn we in staat een democratische stadstaat nieuwe stijl te bouwen?
Het hoeft nauwelijks betoog dat het vluchtelingenvraagstuk de overheid op meerdere fronten uitdaagt. Bijvoorbeeld in de opvang en huisvesting voor statushouders op een woningmarkt die sowieso onvoldoende betaalbare (huur)woningen biedt. Of in toelatingsprocedures, maatschappelijke onrust en de druk op met name de lokale democratie. Politieke meningsverschillen vieren hoogtij en leiden tot onbeheersbaarheid en vergeefse pogingen om tot beheersing in een sluitende ketenaanpak te komen. Rationaliteiten tussen de nationale en lokale overheid botsen, met een wens tot maatwerk door gemeenten als gevolg.
Staatssecretaris Dijkhoff – overigens opmerkelijk dat dit uitermate complex en politiek gevoelig dossier bij een staatssecretaris en niet bij een minister ligt – voert een ontmoedigingsbeleid. Via de sociale media liet hij een brief verspreiden waarin hij rept over een sobere opvang en lange wachttijden voordat een tijdelijke verblijfsvergunning kan worden bemachtigd. Hij beoogt een lagere instroom omdat deze ‘beter te managen’ zou zijn. Voor de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) en het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) zijn er dus geen prikkels om tot snellere procedures te komen en op andere vormen van opvang over te gaan.
Ledigheid
Intussen gaan vluchtelingen van crisisopvang naar crisisopvang, waar ze officieel maar 72 uur mogen verblijven. Ook de uitstroom naar reguliere huisvesting voor statushouders stokt vanwege het tekort aan sociale huurwoningen. De gemeente gaat over de crisisopvang, het COA over nood-, tijdelijke en reguliere opvang. Het rijk legt dan weer taakstellingen op aan gemeenten om een x-aantal vluchtelingen met (tijdelijke) verblijfsvergunning te huisvesten.
Het COA wil van de gemeenten alleen grootschalige opvanglocaties, vanaf 300 personen, omdat opvang anders niet rendabel zou zijn. Gemeenten geven bij monde van de VNG juist aan voor kleinschalige opvang zorg te willen dragen omdat dit draagvlak bij de plaatselijke bevolking en dus het integratieproces stimuleert. Landelijk beleid is er echter op gericht om dat proces pas te starten wanneer een vluchteling als zodanig erkend is en zich tijdelijk dan wel permanent in Nederland mag vestigen.
‘Afwachten in ledigheid brengt niet het beste in mensen naar boven’
Gemeentebestuurders worden vervolgens geconfronteerd met de negatieve gevolgen van dit beleid voor zowel de vluchtelingen zelf, als voor de lokale gemeenschap. Afwachten in ledigheid en onzekerheid brengt niet het beste in mensen naar boven, zeker niet bij mensen die grote trauma’s hebben. De hospitalisering in de opvangcentra leidt tot apathie, wat de uiteindelijke integratie op zijn zachtst gezegd niet ten goede komt.
Verschillen
Terwijl de nationale overheid enerzijds een ontmoedigingsbeleid voert en een uitvoeringsbeleid dat is gestoeld op een veiligheidsregime waarin beheersing en efficiency door grootschaligheid voorop staan, kiezen gemeenten aan de andere kant voor kleinschalige opvang en maatwerk. Steeds meer gemeenten varen hun eigen koers, of trachten dat te doen. Kleinschaligere opvang wordt tegen de richtlijnen in georganiseerd, bijvoorbeeld in de vorm van plekken waar mensen zelf kunnen koken, taallessen aangeboden krijgen en vrijwilligers de boel runnen. Ook kiezen steeds meer gemeenten voor een zogenoemde crisisnoodopvang, een eerste opvang die langer dan 72 uur duurt, zodat vluchtelingen minder van hot naar her worden gesleept. Zo kiest de gemeente Den Haag voor huisvesting van 600 statushouders, bovenop het verplichte aantal dat wordt toegewezen, en is om die reden op zoek naar vernieuwende vormen van huisvesting en integratie. Er wordt bijvoorbeeld gewerkt aan een pilot in het voormalige ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid waar gedacht wordt aan een vorm van co-housing van onder meer studenten en vluchtelingen. De gedachte gaat richting coöperaties waarin wonen en werken gecombineerd wordt in een combinatie van 60 procent vluchtelingen en 40 procent andere bewoners (waarvan een gedeelte uit sociale huurwoningen). Daarmee komen er sociale huurwoningen vrij voor andere woningzoekenden.
Deze vorm van wonen is echter niet voor iedereen geschikt en de mogelijkheid bewoners hiervoor te selecteren moet mogelijk zijn. Op een brainstormavond georganiseerd door een groep actieve stadsmakers werd het idee geopperd om al in de azc’s actief de woonwensen van vluchtelingen ‘op te halen’, gekoppeld aan een inventarisatie van talenten en wensen voor opleidingen en activiteiten. Zo kan meteen dienstverlening op maat worden geboden.
Een en ander zal ertoe leiden dat er verschillen tussen gemeenten ontstaan. Is dat erg, ervan uitgaande dat iedere gemeente anders is? Verschillen tussen de statushouders zelf? Ja, net als tussen Nederlandse burgers. Zolang verschil wordt gemaakt vanwege verschillende waarden/leefstijlen, leeftijden, talenten en verschillende behoeften is er niets mis. Soms moet je verschil maken om gelijkheid te bewerkstelligen. In de afweging tussen rechtsgelijkheid en maatwerk is de hamvraag: zijn we in staat verantwoord verschil te maken? Dat wil zeggen zo min mogelijk ongelijke behandeling en zoveel mogelijk recht doen aan verschillende behoeften van mensen.
De kunst is om slim, passend beleid te maken, breed en flexibel genoeg om daarbinnen afwegingen te maken en passende voorzieningen te bieden. Dit noemen we ook wel werken vanuit de bedoeling, zie hiervoor ook de nieuwe gelijknamige Omooc-serie. Cordaid-directeur Simone Filippini merkte onlangs in een vraaggesprek met Omroep Limburg op dat je er binnen 3 minuten achter kan komen of iemand daadwerkelijk uit Syrië komt of niet. Wat is eigenlijk de bedoeling? Vluchtelingen te ontmoedigen, 100 procent zekere beslissingen te nemen of iemand Syriër is of niet? Iedereen toelaten kan niet, maar doorgaan op de huidige weg is ook tamelijk onhoudbaar. De bedoeling is misschien wel humaan beleid zonder blind te worden voor het risico dat er ook ongewenste gevaarlijke gasten binnen kunnen komen.
Laveren
Tegenover het beeld van de te managen instroom door indamming wil ik het beeld van de improvisatiemaatschappij zetten. Hans Boutellier hierover in Lokaal Bestuur in een improvisatiemaatschappij: ‘In de onoverzichtelijke kluwen van netwerken ontstaan jazzy patronen die een zekere ordening betekenen. Er heerste een ogenschijnlijk chaotische toestand, die tegelijk zorgvuldig gestructureerd is. Geslaagde improvisatie vergt goede voorbereiding. Als het lukt, is het misschien wel de hoogste vorm van menselijke organisatie’.
Het gaat om ‘laveren tussen schitterend samenspel en takkenherrie’. Zijn we daartoe in staat en kunnen we ons de risico die ermee gepaard gaan veroorloven? Als we het nu eens omdraaien? Kunnen we het ons veroorloven door te gaan op de gebaande paden? In ieder geval werken de gangbare routines, (vertaald in de ketenaanpak) nu niet, de boel wordt er ternauwernood mee beheerst. De vraag daarbij is tegen welke kosten, humanitair en anderszins. Extreem buitengewone situaties als deze vragen om een ander handelingsrepertoire resulterend in een emergente orde door improvisatie.
De vraag is of we deze orde zien ontstaan. We zien talloze hoopgevende initiatieven vanuit de lokale samenleving, en gemeentebesturen die hun eigen passende koers varen. Maar ook zorgwekkende taferelen van ‘bezorgde burgers’ die in opstand komen, zoals in Purmerend en Steenbergen gebeurde. Het positieve: het gaat weer ergens over. Zoals SCP-directeur Kim Putters in Trouw betoogde: het vluchtelingenvraagstuk draait om politieke keuzes die gemaakt worden, keuzes over de gewenste inrichting van de maatschappij, daar moet breed debat over mogelijk zijn, inspreken in de gemeenteraad is niet genoeg, dit vraagt om een vernieuwing van de democratie. Hij doelde onder meer op burgerconferenties en brede volksraadplegingen door het inzetten van internet.
Olie op het vuur
Dit pleidooi lijkt weerklank te vinden. Overal in het land zien we inspraakavonden. We spreken niet meer over boze burgers maar bezorgde burgers. Gaat dit goed? Niet echt. Ik moet denken aan de lessen die we kennen uit interactieve beleidsvoering, aan burgers die niet opgevoed zijn als burgers, de teloorgang van het publiek belang als richtsnoer. Als er geen traditie is van een basisdemocratie, van burgerschap als politiek burgerschap, dan is vrije inspraak – in een zaak waar je zelf als bestuur en volksvertegenwoordiging niet pal staat voor bepaalde waarden en uitgangspunten – spelen met vuur. Zijn dit de burgers aan de onderkant, degenen die zelf in de knel komen, het slachtoffer zijn? Voor hun gevoel wel. Maar hier zit ook iets anders onder. Angst, jezelf ontheemd en vervreemd voelen, bedreigd voelen in je identiteit, overweldigd, de zekerheid kwijtraken. Twee factoren die – zo laat terrorismedeskundige Jessica Stern zien – kunnen leiden tot radicalisering. In dit geval radicalisering van de ‘bezorgde burger’. Opstand in de polder, die men tracht met polderen te sussen.
Dit gaat over wat filosofe Chantal Mouffe de affectieve dimensie van het politieke noemen. Over een verbinding aan politieke waarden die voorbij een rationeel eigenbelang en technocratische oplossingen gaat. Over wij-zij denken dat inherent aan het politieke is. Dat wetende, kun je olie op het vuur gooien door het vijanddenken aan te wakkeren of vijandschap te kanaliseren in een democratisch debat. Van dreigende gewapende strijd naar een vreedzame woordenstrijd. Heftig, maar wel gereguleerd, in goede banen geleid. Bijeenkomen in kleinere groepen bijvoorbeeld, de politieke moed hebben om beslissingen uit te leggen en tegelijk daadwerkelijk te luisteren, zonder je oren te laten hangen naar elk ronken uit de onderbuik, maar dit ronken wel een uitlaatklep geven en luisteren naar wat er onder zit. Ja, aandacht voor betaalbare huisvesting voor iedereen. Ja, begrip voor koudwatervrees en zelfs voor de wolf en de slang die in iedereen aanwezig is, maar ook de duif in iedereen voeden.
‘Burgerinitiatieven en sociaal en cultureel ondernemerschap als spiegel, als gids om gevestigde patronen te doorbreken zijn broodnodig’
Het is goed tegelijkertijd ook bijeenkomsten te organiseren gericht op redelijke dialoog, op vormen van deliberatieve democratie. Dit zou als communicatief instrument ingezet kunnen worden. Het gaat dan om het uitwisselen van verhalen, naar elkaar luisteren en zo werken aan wederzijds begrip, hoe moeilijk ook. In gewijzigde vorm zouden G1000 achtige opzetten soelaas kunnen bieden. Burgertops waarin veel aandacht voor emoties, waarin ook aandacht is voor politiek als strijd en niet per se naar consensus gezocht hoeft te worden. Een burgertop als een maatschappelijk-politieke bijeenkomst waar wat op het spel staat.
We zien tal van bottom-up initiatieven. In VPRO’s Tegenlicht zagen we bijvoorbeeld Gimme Shelter: een initiatief van een sociaal ondernemer die vluchtelingen vrijwillig inzet om van oude slaapzakken speciale exemplaren voor mensen op de vlucht te produceren. Er zijn kunstenaars en designers die andere toekomsten laten zien, prikkelen, interveniëren. Burgers die zelf hulpacties opzetten. Er is een Airbnb voor vluchtelingen. De initiatieven dagen de institutionele wereld uit, dat is goed.
Burgerinitiatieven en sociaal en cultureel ondernemerschap als spiegel, als gids om gevestigde patronen te doorbreken zijn broodnodig. En initiatieven in goed samenspel met overheden en maatschappelijke organisaties, daar moeten we het meer van hebben. Bestuur als samenspel: netwerk governance. Overheden die met burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties optrekken. Overigens is een kanttekening hier op zijn plaats. Ook AZC-Alert een burgerinitiatief. Initiatieven zijn niet alleen maar lief en onschuldig en wat ook goed bedoeld is kan ellendig eindigen. Zo kan particuliere opvang van getraumatiseerde mensen die een achtergrond hebben, tot brokken leiden. Goede bedoelingen zijn niet goed genoeg in dit geval.
Sleutel
Hoe komen we van een uitgedaagde naar een uitdagende overheid. Een uitdaging aan al die mensen die boos en bang zijn, aan degenen die naïef zijn, aan de vluchtelingen zelf, aan ons allemaal om niet bij de pakken neer te zitten, niet te verharden in emoties, noch hulpeloos in een tranenplas te zwelgen. Uitdaging aan elkaar om verhalen te vertellen, de mens achter de cijfers, achter de ellende en achter de verharde maskers te zien.
Ligt de sleutel bij de lokale overheid? Wat als burgemeesters echt de wereld zouden regeren, te beginnen met Nederland? Zijn we in staat een democratische stadstaat nieuwe stijl te bouwen?
Dit artikel is een bewerking van een presentatie tijdens de MeetUp Challenging Government op 28 oktober jongstleden, georganiseerd door de studenten van de minor Public Governance van de Haagse Hogeschool in het kader van de online videocollegereeks Challenging Government.
Mooi en inspirerend artikel. Alleen die stadstaat gaat er bij mij niet in, bij onderwerpen die duidelijk het bereik van een stad, ja zelfs van een land, overstijgen. Ook ik ben voor humane opvang, creativiteit, mededogen, maar het verhoudt zich moeilijk met een migratiepatroon dat wel komt maar niet gaat. Het vraagt om oplossingen die lokale solidariteit ver te boven gaan.
Voor een kalm en waardig lokaal debat, mooie integratie-initiatieven op lokaal niveau en een overzichtelijke asielprocedure met zijn lokale uitwerking hebben we ‘Brussel’ nodig. Zo angstig simpel is het, wat mij betreft. De lokale overheid staat aan het einde van de beleidscyclus. Het asielbeleid moet op de juiste plek worden gevoerd, allereerst in Brussel. Immers, als één onderwerp illustratief is voor het grote belang van een wijdse blik, dan het asielbeleid wel. Grove nalatigheid van de EU op dit vlak vormt de directe oorzaak van onrust en angst rondom asielzoekerscentra. Ga maar na. Berichten in de media over lange mensenstromen, massale aanrandingen in Keulen en veel andere Duitse steden, belabberde screening en als klap op de vuurpijl de uitspraak van EU-commissaris Timmermans dat minstens 60% van de asielzoekers slechts een economisch motief heeft. Ik durf de stelling aan dat ‘meer Europa’ met vooral meer gezamenlijke daadkracht en gemeenschappelijk doortastend optreden op het gebied van het toelaten van aantallen vluchtelingen, strenge screening, een beter geopolitiek beleid en een radicaal anders (en beter!) Europees asielbeleid de zaken voor lokale overheden en lokale gemeenschappen een stuk makkelijker maakt. Kortom, het helpt in de eerste plaats vooral als ‘Europa’ democratischer wordt en in Brussel een goed debat wordt gevoerd. Lokale overheden en lokale initiatieven uit de gemeenschap kunnen, ook in Nederland, daarvan de vruchten plukken.