Van terroristische aanslagen tot participatieve democratie

Nieuwjaarstoespraken bieden door het terugkijken, het vooruitkijken en de duiding van de maatschappelijke context een beeld van het huidige denken in bestuurlijk Nederland. Van jaar tot jaar zijn er namelijk overeenkomsten en verschillen in de besproken thema’s. Boudewijn Steur heeft 109 nieuwjaarstoespraken van bestuurders geanalyseerd, waaronder alle toespraken van de commissarissen van de Koning en van een groot aantal burgemeesters. Hieronder deel 1 van zijn analyse (voor deel 2 klik hier).

Het is een jaarlijks fenomeen: de nieuwjaarstoespraak. Aan het begin van ieder jaar spreken de commissarissen van de Koning en de burgemeesters deze uit. In de nieuwjaarstoespraken wensen zij hun inwoners het beste voor het nieuwe jaar toe, maar dat is zeker niet het enige. Nieuwjaarstoespraken dienen ook uitdrukkelijk als instrument voor politiek-bestuurlijke boodschappen. Dat doen bestuurders door terug te kijken (wat is er het afgelopen jaar allemaal gebeurd?), door vooruit te kijken (wat gaat er het komend jaar allemaal gebeuren?) en dit te plaatsen in de huidige maatschappelijke context (wat gebeurt er allemaal in de wereld om ons heen?). Nieuwjaarstoespraken bieden commissarissen en burgemeesters de mogelijkheid om bepaalde thema’s te agenderen, stippen aan de horizon te plaatsen en nieuwe plannen aan te kondigen. Vooral dat laatste wordt veel gedaan in deze toespraken. Menig bestuurder doet in zijn nieuwjaarstoespraak uit de doeken wat er in het komend jaar allemaal gaat gebeuren in de provincie of de gemeente: van de aanleg van nieuwe wegen tot aan de organisatie van een groot feest ter herdenking van het een of ander.

Nieuwjaarstoespraken bieden door het terugkijken, het vooruitkijken en de duiding van de maatschappelijke context een beeld van het huidige denken in bestuurlijk Nederland. Van jaar tot jaar zijn er namelijk overeenkomsten en verschillen in de besproken thema’s, vooral door de veranderende zorgen van bestuurders als gevolg van bepaalde gebeurtenissen, zoals de vluchtelingencrisis in 2015 en de Brexit en de verkiezingsoverwinning van Donald Trump in 2016. Of zoals Jos Wienen, burgemeester van Haarlem het verwoordde: ‘We zijn dus weer op hetzelfde punt aangeland ten opzichte van de zon als vorig jaar. Dus beginnen we weer vrolijk aan een volgende ronde. Maar de jaren zijn niet alleen een cyclus, maar ook een lijn… We bouwen verder op de fundamenten van wat er al is. Iedere keer opnieuw maken we plannen, beginnen we opnieuw met verdergaan.’ Het is daarom interessant om te kijken welke thema’s aan de orde komen in de nieuwjaarstoespraken van 2017 en hoe er over deze thema’s wordt gesproken.
Voor deze analyse heb ik 109 nieuwjaarstoespraken van bestuurders gebruikt, waaronder alle toespraken van de commissarissen van de Koning en van een groot aantal burgemeesters. De belangrijkste criteria voor de selectie van toespraken waren gemeentegrootte, geografie en beschikbaarheid. De meeste toespraken had ik als tekst, maar sommige waren uitsluitend beschikbaar als video. Dit jaar heb ik naast een kwalitatieve analyse ook een kwantitatieve analyse opgesteld. Op basis van deze kwantitatieve analyse is inzichtelijk hoe vaak een specifiek woord in de tekst voorkomt. Zo vormt het woordje ‘de’ 5 procent van de totale tekst, terwijl het woordje ‘regen’ maar 0,0004 procent in de toespraken voorkomt. Een woord komt (erg) vaak voor als het ongeveer 0,1 procent terugkomt in de teksten. Voor het bepalen welke onderwerpen dominant zijn, heb ik het gebruik van bepaalde woorden bij elkaar opgeteld, zoals ‘maatschappelijke democratie’, ‘participatieve democratie’ en ‘mee-doen democratie’. Ik heb de nieuwjaarstoespraken uit 2016 die ik destijds heb geanalyseerd, daar tegen afgezet. Dat geeft een beeld van de nadruk die burgemeesters en commissarissen leggen op bepaalde thema’s.

Veranderende wereld
‘We zijn onderdeel van een wereld in beweging,’ stelt Han Polman, commissaris van de Koning in Zeeland. ‘De toekomst is onzeker en ontwikkelingen gaan snel.’ De veranderende wereld wordt vooral in verband gebracht met geopolitieke instabiliteit en de gevolgen daarvan, de nieuwe mogelijkheden van technologie en de ontwikkeling van de (mondiale) economie.
Ieder jaar zijn de ontwikkelingen in de wereld een belangrijk onderwerp voor commissarissen en burgemeesters. In 2017 wordt in vrijwel iedere nieuwjaarstoespraak aan de mondiale ontwikkelingen gerefereerd. Woorden als ‘wereld’, ‘mondiaal’, ‘wereldwijd’, ‘internationaal’, et cetera vormen 0,112 procent van het totaal aantal woorden in de teksten. Dat percentage is in vergelijking met andere jaren redelijk gemiddeld.
In de nieuwjaarstoespraken van 2015 ging het daarbij bijna uitsluitend over de toegenomen assertiviteit van Rusland, vorig jaar vooral over de oorlog in Syrië, de vluchtelingenstroom naar Europa en de aanslagen in Parijs. Dit jaar wordt in de nieuwjaarstoespraken regelmatig gerefereerd aan de terroristische aanslagen in het afgelopen jaar. Daarbij wordt vooral verwezen naar Parijs, Nice, Brussel, Berlijn en Istanbul. Sommige bestuurders verwijzen ook naar aanslagen en het aanhoudende geweld in andere delen van de wereld, veelal het Midden-Oosten. Bestuurders wijzen op een wereld die in verandering is, waarbij conflicthaarden buiten de grenzen van Europa hun weerslag hebben op ons continent. Veel bestuurders maken kenbaar dat wij ons niet laten intimideren door deze vormen van geweld. Wel stellen zij dat de aanslagen tot angst en onbehagen leiden. ‘We rouwen, zwijgen, houden elkaar vast, staan op en gaan verder,’ zegt Jan van Zanen, burgemeester van Utrecht. ‘Een litteken erbij – zeker, maar niet geknakt.’ Ook wordt dit jaar regelmatig verwezen naar de presidentsverkiezingen in de Verenigde Staten en de overwinning van het Brexit-kamp. Hier kom ik in de paragraaf over de opkomst van het populisme echter nog nader over te spreken.

Als het om de veranderende wereld gaat, gaat het ook vaak over de nieuwe mogelijkheden van de technologie. Hubert Bruls, burgemeester van Nijmegen, refereert hieraan als ‘een revolutie voor mens en maatschappij. Maar dan wel een revolutie die ogenschijnlijk klakkeloos omarmd wordt.’ Hij wijst daarbij op de positieve aspecten, zoals de robotisering die een bijdrage kan leveren aan zorgverlening aan mensen. Bruls benoemt echter ook de negatieve aspecten ervan, zoals de ongemerkte aantasting van onze privacy. Bruls geeft aan dat big data veel nieuwe mogelijkheden biedt, maar vraag zich af hoever wij daar in willen gaan. Zijn voornaamste oproep is dat wij als samenleving gaan nadenken hoe wij ons willen verhouden tot deze technologische ontwikkelingen. ‘Hoe passen we onze waarden van bestuurlijke integriteit toe op deze nieuwe ontwikkelingen, hoe passen we dit toe in ons handelen als overheid,’ zo vraagt hij.
Een derde element is de ontwikkeling van de (mondiale) economie. Burgemeesters en commissarissen zijn in hun nieuwjaarstoespraken optimistisch over de economische ontwikkeling in Nederland – en in hun gemeente of provincie. Zij zien vooral kansen voor verdere groei. Dat uit zich op twee manieren. In de eerste plaats is dat terug te zien in de wijze waarop er over de economie wordt gesproken. In voorgaande jaren wordt vooral gewezen op de noodzaak tot het behoud en creëren van werkgelegenheid, de noodzaak tot bezuinigen en het in orde brengen van de overheidsfinanciën. In 2017 constateer ik een duidelijke omslag naar het denken in termen van investeringen, of om het in de woorden van Jos Wienen, burgemeester van Haarlem, te zeggen: ‘Achter ons ligt een tijd van crisis en bezuinigen, de tijd is rijp voor investeringen.’ Daarbij wordt ook een aantal keer gewezen op de noodzaak tot het creëren van een nationaal financieringsinstituut. In de tweede plaats is het veranderende beeld over de economie ook terug te zien in de cijfers. De economie is altijd een belangrijk thema in de nieuwjaarstoespraken van burgemeesters en commissarissen. In vergelijking met eerdere jaren wordt er in 2017 echter een stuk minder over gesproken. In 2014 en 2016 lag het aantal woorden dat naar de economie verwees, bijna op 0,2 procent, terwijl dat in 2017 op 0,1234 procent lag. Als we specifiek naar het woord ‘crisis’ (in relatie tot de economie) kijken, dan zien we een stevige daling in de laatste jaren. In 2014 lag dat percentage net onder de 1 procent (!), terwijl dat voor 2016 en 2017 op respectievelijk 0,0414 en 0,0233 lag.

Vluchtelingencrisis
De vluchtelingencrisis komt dit jaar uiteraard terug in de toespraken, maar is beduidend minder aanwezig dan in het voorgaande jaar. Het aantal keren dat bestuurders refereren aan vluchtelingen of migranten is drastisch gedaald, zoals ook te zien is in de cijfers. Het blijkt ook in de daling van de woorden ‘Europa’ of ‘Europese’, waarnaar in 2016 nog regelmatig werd verwezen als het niveau waarop gesproken moest worden over de aanpak van de vluchtelingencrisis. Bestuurders spreken daarbij vooral over de overbodigheid van opvangcentra en over de integratie van statushouders in de lokale gemeenschap.
Veel bestuurders merken op dat door de verminderde instroom de komst van een asielzoekerscentrum gedurende het jaar niet langer nodig is. De wijze waarop het COA dat communiceert, krijgt af en toe kritiek. Zo zegt Marga Waanders, burgemeester van Dongeradeel: ‘Na lang uitstel heeft het COA uiteindelijk afgelopen november laten weten dat vanwege de verminderde instroom van vluchtelingen een nieuwe vestiging van een azc in Dokkum definitief van de baan was. Een teleurstellend besluit, ook omdat er anderhalf jaar door veel mensen en organisatie hard aan is gewerkt om de groep asielzoekers hier op een goede wijze te ontvangen.’ En Hans Verheijen, burgemeester van Wijchen zegt: ‘Mocht het COA in de toekomst nóg eens een beroep willen doen op onze gemeente om vluchtelingen te huisvesten in een azc, dan kijken wij in Wijchen opnieuw – niet- weg.’

De nadruk in de toespraken verschuift van crisisopvang naar de manier waarop statushouders een plek in de gemeenschap kunnen krijgen. ‘Het gaat er nu om mensen die hier mogen blijven als statushouder ook echt op weg te helpen om zich niet alleen thuis te gaan voelen, maar ook aan de slag te gaan en een positieve bijdrage te geven aan de stad,’ zo zegt Jos Wienen, burgemeester van Haarlem. Hierbij worden vooral de klassieke instrumenten voor integratie van nieuwkomers genoemd: onderwijs en werkgelegenheid. Veel bestuurders refereren ook aan initiatieven die inwoners in het afgelopen jaar hebben ontplooid om nieuwkomers op te nemen in de gemeenschap.

Populisme
Een van de belangrijkste – en ook wel nieuw – thema’s in de nieuwjaarstoespraken van 2017 is de opkomst van het populisme. Veel bestuurders vinden de uitslagen van het referendum over het associatieverdrag met Oekraïne, de Brexit en de verkiezingsoverwinning van Trump illustratief voor deze opkomst. Een belangrijk kenmerk van dit populisme is de polarisering die erachter wegkomt. ‘Polarisatie is mode,’ zo stelt burgemeester Fons Naterop van Aalburg, ‘of het nu Trumpiaans, Wielderiaans of Sylvanaiaans denken is.’ ‘Mensen en groepen zijn niet meer ‘met elkaar, voor elkaar’, maar staan juist tegenover elkaar,’  zoals Jan van Zanen, burgemeester van Utrecht, het noemde. ‘Polarisering’ en ‘tegenstellingen’ zijn ook veel woorden die terugkomen in de toespraken.
De probleemanalyse voor het opkomend populisme wordt door bestuurders in grote lijnen gedeeld. Het gaat om ruwweg drie verklaringen. De eerste verklaring is dat het populisme voortkomt uit de toenemende globalisering, die niet alleen winnaars telt, maar ook verliezers. ‘[N]iet iedereen profiteert van die toenemende welvaart,’ zo stelt Ahmed Aboutaleb, burgemeester van Rotterdam, ‘We kunnen niet ontkennen dat er een groep Rotterdammers is aan wie de groeiende populariteit van Rotterdam niet besteed is. Dat er stadsgenoten zijn die de eindjes niet of nauwelijks aan elkaar kunnen knopen.’
Het zijn deze verliezers van de globalisering die hun toevlucht zoeken in het populistische gedachtegoed, aldus de commissarissen en burgemeesters. Het populisme vloeit – ten tweede – voort uit het verlies aan identiteit. Het is ingewikkeld voor mensen om hun eigen identiteit te borgen in een diverser wordende samenleving. Zij verlangen terug naar een Nederland, dat niet meer (of misschien wel nooit heeft bestaan). Populisten houden deze mensen een spiegel voor van dat verdwenen Nederland en pleiten voor een terugkeer. Ten slotte verklaren bestuurders de opkomst van het populisme uit het onvermogen van de politiek om verbindingen te leggen met de samenleving. Dat blijkt uit de sterke groei in het aantal keren dat het woord ‘verbinding’ wordt gebruikt door bestuurders. Regelmatig wordt daarbij verwezen naar de recente bijdrage van Jan Terlouw, met zijn touwtje uit de brievenbus. In deze derde verklaring valt ook vaak het woord ‘elite’ als aanduiding van de bestuurders en volksvertegenwoordigers. ‘Het grootste probleem,’ zo stelt burgemeester Van der Laan, ‘lijkt te zijn dat veel mensen het gevoel hebben dat de politiek hen heeft laten zitten.’ Hij stelt vervolgens dat de ‘[p]olitiek is weggedreven van leiderschap naar management.’ Vroeger in de tijd van de verzuiling bestonden deze verbindingen tussen de politiek en de samenleving wel. ‘Die verticale verzuiling,’ zo stelt waarnemend burgemeester Boele Staal van Arnhem, ‘heeft plaats gemaakt voor een horizontale verzuiling, waardoor deze verbinding is verdwenen. En juist die verticale verbinding in een samenleving is nodig voor het herstel van vertrouwen.’
Hier wil ik – naast de drie genoemde verklaringen – nog een aanvullende verklaring noemen, die door slechts enkele bestuurders is genoemd. Daarbij wordt het opkomend populisme gekoppeld aan de gepercipieerde afstand tussen de steden en de regio, en in het bijzonder de Randstad en de rest van Nederland. Voor de burgemeester Van der Laan is dat aanleiding om te stellen dat het begrip Amsterdam Verantwoordelijke hoofdstad, die niet alleen voor zichzelf maar ook voor Nederland moet zorgen, heel serieus te blijven nemen.’

De oplossingsrichtingen voor dit onbehagen zijn, volgens de commissarissen en burgemeesters, niet eenvoudig. De meeste bestuurders zetten vooral in op een herstel van vertrouwen. Dat blijkt ook uit de sterke groei – evenals bij ‘verbinding’ – van het gebruik van het woord ‘vertrouwen’, dat bijna is verdubbeld is in de toespraken. ‘Samenleving wordt een nietszeggend begrip als vertrouwen in elkaar er niet is,’ zo stelt Hans Verheijen, burgemeester van de gemeente Wijchen, ‘Het is noodzakelijk dat we oog voor elkaar hebben, in je straat, in je dorp, in je buurt. Leer van elkaar, praat met elkaar en respecteer vooral elkaar.’
Het creëren van vertrouwen gebeurt niet vanzelf. Een veelgehoord geluid is de noodzaak de politiek-bestuurlijke werkelijkheid te verlaten en de maatschappelijke werkelijkheid binnen te stappen, zodat er weer nieuwe verbindingen kunnen worden gelegd. ‘Verlaat de systeemwereld waarin u nog te veel inzit,’ zo roept burgemeester Fons Naterop van Aalburg op, ‘en stap in de leefwereld waar burgers dagelijks mee te maken hebben en ga van daaruit de verbinding aan.’ Ook Theo Bovens, Gouverneur van Limburg, benadrukt dat het ‘start met de wil om die verbinding aan te gaan. Het is niet alleen iets van rechten, maar ook van plichten én van kunnen.’ In het verlengde hiervan is het krijgen van meer begrip (of empathie) voor de problemen en gevoelens van sommige groepen burgers.
Burgemeester Van der Laan verwoordt het als volgt: ‘Kijk met empathie naar ieders onzekerheden, zorgen en angsten. Erken dat er reële tegenstellingen en problemen zijn die om verbinding en oplossing vragen, en niet om doorverwijzing of managementtargets. Beloof juist minder maar lever méér. Stel met elkaar grenzen en laat schreeuwlelijkerds níét de baas spelen. Bestrijd onverdraagzaamheid zonder zelf onverdraagzaam te worden.’ Alleen luisteren of empathie is, volgens sommige bestuurders niet voldoende. Het gaat er, volgens René Paas, commissaris van de Koning in Groningen, ook om dat de overheid betrouwbaar is, dienstbaar is en bereid is om samen te werken. Maar het gaat er, volgens hem ook om, dat er vanuit de politiek ambities zijn, die gerealiseerd worden.

Representatieve én participatieve democratie
Hoewel de opkomst van het populisme in belangrijke mate de discussie over het functioneren van de democratie domineert, hebben bestuurders ook oog voor andere ontwikkelingen binnen de democratie. Daarbij gaat het vooral om de representatieve en de participatieve democratie. Het is opvallend hoe weinig er verwezen wordt naar instrumenten uit de directe democratie, zoals referenda.

Een belangrijk thema is het functioneren van de representatieve democratie. Het functioneren van de representatieve democratie wordt het sterkst in verband gebracht met het leggen van nieuwe verbindingen tussen politiek en burgers. Naast de elementen die ik hierboven al heb genoemd in het kader van populisme, wordt door burgemeesters vooral gewezen op de noodzaak om te experimenteren met nieuwe werkvormen. Uit deze experimenten kan afgeleid worden of burgers zich meer betrokken, gerepresenteerd en gehoord voelen. Zo wijst Koos Janssen, burgemeester van Zeist, op de digi-raad, waarbij vanuit de gemeenteraad vragen via internet aan burgers werden voorgelegd, die daarop konden reageren. Andere bestuurders wijzen op de grotere werkdruk van volksvertegenwoordigers, mede door de toegenomen taken voor gemeenten in het sociaal domein. Een andere zorg is de toegenomen agressie jegens volksvertegenwoordigers. Dit was in 2016 – toen er vooral door de vluchtelingencrisis sprake was van toenemende agressie – ook al een belangrijk thema voor bestuurders. Het is opvallend dat er dit jaar weinig aandacht bestaat voor het thema van democratische legitimiteit van intergemeentelijke samenwerking. Doorgaans is dat een onderwerp waar relatief veel aandacht voor is.
Opvallend is dat bestuurders al regelmatig de gemeenteraadsverkiezingen in 2018 noemen. Het gaat daarbij vooral om de voorbereidingen die politieke partijen nu al nemen. Tevens roepen – vooral – burgemeesters nu al inwoners op om te overwegen zich verkiesbaar te stellen. Zij wijzen daarbij op het belang deel te nemen aan en onderdeel te worden van de lokale democratie.
Uiteraard is er ook aandacht voor de maatschappelijke democratie, waarbij veel burgemeesters wijzen op de energie en kracht die in de samenleving bestaat om gezamenlijk maatschappelijke vraagstukken op te lossen. ‘Je ziet het, wanneer mensen de koppen bij elkaar steken om hun buurt te verbeteren,’ zo zegt Koos Janssen, burgemeester van Zeist. ‘Je ziet het in vergaderzalen, waar sportbestuurders met elkaar nadenken over hoe iedereen mee kan blijven doen.’ Jeroen Nobel, waarnemend burgemeester van Aalsmeer, benadrukte het belang van een samenleving waar mensen bereid zijn elkaar te helpen, zeker als ‘de rijksoverheid sterk bezuinigt en minder sturend wordt.’ Het is noodzakelijk deze vrijwilligers erkentelijk te zijn. In Aalsmeer heeft men daarom gemeentelijke ereblijken ingesteld voor vrijwilligers en jubilerende verenigingen en stichtingen.
Meer dan in andere jaren is er ook oog op het leggen van verbindingen tussen de representatieve en de maatschappelijke democratie. Opvallend is dat diverse bestuurders expliciet benoemen dat betrokkenheid niet vrijblijvend is, zowel voor burgers als voor het bestuur. ‘Die maatschappelijke democratie is geen Muppet-show, waarbij je af en toe iets vanaf je balkonnetje roept en dan verder toekijkt,’ aldus Koos Janssen, burgemeester van Zeist.