Vijftig jaar rijksdienst

‘De overheid verandert nooit’ is een algemeen heersend beeld. Klopt dat beeld? De afgelopen 50 jaar heeft de rijksdienst talloze veranderingen ondergaan om te verbeteren. Voormalig secretaris-generaal Roel Bekker inventariseerde al deze initiatieven. Het resultaat is de online tentoonstelling ‘50 jaar verbetering rijksdienst’. Ook gaf Bekker een bijbehorende workshop tijdens het BZK WERKcongres 2017, een congres over werken in en aan overheidsorganisaties. Wat zijn de belangrijkste vernieuwingsacties en hervormingen van de afgelopen 50 jaar? Welke maatschappelijke, politieke, economische en technische ontwikkelingen liggen daaraan ten grondslag? Met welke lessen uit het verleden zorgen we ervoor dat de overheid klaar is voor de toekomst?

De geschiedenis van 50 jaar vernieuwing rijksdienst laat zien dat er sprake is van een continu proces van aanpassingen, ingrepen, verbeteringen; groot en klein; centraal en decentraal. Opvallend is daarbij dat een aantal thema’s telkens terugkeert. Voor een deel omdat die vraagstukken nu eenmaal van alle tijden zijn, voor een deel omdat de oorzaken van problemen niet zijn weggenomen of slecht geleerd is van ervaringen in het verleden. Te noemen zijn: de trage, stroperige besluitvorming, het gebrek aan coördinatie, de verkokering, de verhouding tussen beleid en uitvoering, de inrichting van de kennisinfrastructuur, de spanning tussen feiten en politieke visie, de invloed van de media op het functioneren van de rijksdienst en de beheersing van grote projecten.

De goed ontwikkelde kennisinfrastructuur (met planbureaus, adviesraden en ingehuurde onderzoeksbureaus, in een niet altijd even transparante maar wel werkbare mix) is daarbij een belangrijke factor. Daar is, ook in het kader van de vernieuwing van de rijksdienst, regelmatig discussie over geweest. Maar per saldo is de beschikbaarheid van deze infrastructuur een groot goed.
Soms wordt enigszins schamper gedaan over de rijksdienst en over de inspanningen die te verbeteren. Dat geldt bijvoorbeeld voor de pogingen de rijksdienst te verkleinen. Het beeld dat opgeroepen wordt, is dat dat niet veel voorstelt en dat grote ingrepen worden vermeden. Dat is echter onzin. Als we alles goed optellen en aftrekken, dan zal inderdaad het totaal volume van de overheid redelijk constant zijn, zij het dat het aantal rijksambtenaren per inwoner stelselmatig is gedaald.
Maar wat belangrijker is: de samenstelling is ingrijpend veranderd. Sommige diensten zijn geheel verdwenen, andere zijn in hoog tempo uit de grond gestampt. In 1967 werkten er bij het rijk nog circa 2000 mensen op het terrein van volkshuisvesting, dat zijn er nu nog ruim 100. Voor individuele toeslagen en voor bijvoorbeeld vreemdelingen, immigratie en veiligheid zijn er duizenden meer ambtenaren dan 50 jaar geleden.
Kwalitatief zijn bovendien de veranderingen immens geweest, de rijksdienst is in veel opzichten meegegroeid met de scherp stijgende eisen die er aan gesteld werden. Interessant in dit verband is dat ondanks de daling in het vertrouwen in de overheid in het algemeen, blijkt dat de tevredenheid over de dienstverlening in concrete gevallen ook van de rijksoverheid heel hoog is.

Uitdagende agenda
Het dalend vertrouwen in de overheid is overigens natuurlijk wel een – ook internationaal – verschijnsel dat zeer ernstige gevolgen heeft. Het is lastig er greep op te krijgen en maatregelen te bedenken om het tij te keren. Onmiskenbaar heeft een aantal, soms ook op kwaliteitsgebreken herleidbare incidenten aan dit beeld meegeholpen, zeker door de uitvergroting daarvan. Onvoldoende competentie, slecht rekening houden met uitvoerbaarheid, haastwerk, dat soort factoren speelt een grote rol. Een van de uitdagingen voor de toekomst is dan ook om op die punten extra inspanningen te leveren.
Belangrijk element daarbij is: goede medewerkers die eer en genoegen in hun werk stellen. De rijksoverheid heeft een redelijke positie als het gaat om het aantrekken van talent, maar het doel moet zijn the best and the brightest, en dat gaat niet vanzelf. Diversiteit en flexibiliteit zijn voorts grote aandachtspunten, maar ook ambtelijk vakmanschap, inclusief het vermogen om ‘de waarheid te zeggen’, speaking truth to power, zoals dat zo mooi in het Engels gezegd wordt. Het tegengaan van politisering van de ambtelijke dienst, een gevaar dat steeds op de loer ligt, kan daarbij niet genoeg aandacht krijgen.
Er zijn meer uitdagingen. Verkokering, tunnelvisie of welke term dan ook gebruikt wordt voor het aanduiden van een te beperkte aanpak van zaken blijven grote handicaps voor goed bestuur. Interessant zijn dan ook de pogingen om nieuwe vormen van samenwerking te vinden tussen ministeries. De Projectdirectie Mest was een bekend en succesvol voorbeeld uit het verleden, zij het dat de lijst langer had kunnen en moeten zijn. Of het blijkt mogelijk met succes nieuwe functionarissen op problemen te zetten met een mandaat dat traditionele grenzen overschrijdt, zoals de Deltacommissaris en de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid. Nieuwe, innovatieve manieren van samenwerken zullen in de toekomst belangrijker zijn dan veranderingen van organisatiestructuren.

Verdergaande verbetering van de dienstverlening staat ook op de lijst van uitdagingen. De waardering voor dienstverlening van de overheid in concrete gevallen is vaak hoog. Maar te vaak gaan er zaken mis. In veel gevallen is dat terug te voeren op een beleid dat onvoldoende op zijn uitvoerbaarheid is onderzocht voordat het werd ingevoerd. Dat kan en moet beter, bijvoorbeeld door bij risico’s of onzekerheden niet over te gaan tot uitvoering. Dat vereist overigens wel dat geluisterd wordt naar deskundigen en mensen met ervaring in de uitvoering, en ook dat die onverbloemd de waarheid durven en kunnen zeggen. Dat is niet iets dat automatisch aanwezig is, het dient als belangrijke waarde van de ambtelijke dienst gekoesterd te worden.
Voor een goede uitvoering is van groot belang dat er vertrouwen bestaat tussen de politieke leiding en de uitvoering en dat die uitvoering ook de ruimte krijgt om binnen globale kaders naar optimale oplossingen te komen. Dat lijkt nogal voor de hand te liggen, maar de realiteit is anders. De trend is, ondanks allerlei beloftes van deregulering, nog steeds dat uitvoeringsorganisaties worden bedolven onder talloze regels en controlemaatregelen. Van recente datum is daarbij het nieuwe, en positief ogende begrip ‘systeemverantwoordelijkheid’ waarmee gepoogd wordt de ministeriële verantwoordelijkheid te verduidelijken en te begrenzen. Waakzaamheid is hier geboden, omdat het ook gemakkelijk een legitimatie kan zijn voor intensivering in plaats van de-intensivering van de bemoeienis.

Vertrouwen
De communicatie tussen de overheid en de samenleving is voorts een groot aandachtspunt. De sociale media geven daarbij nieuwe mogelijkheden maar creëren ook nieuwe dilemma’s. Welke kant het op gaat en op moet, is nog ongewis, maar dat het een belangrijk ontwikkelingsgebied is, staat vast.
Belangrijk element voor het hier op de achtergrond sterk meespelende streven om het vertrouwen in de overheid te vergroten, is overigens dat het vertrouwen tussen het politieke en het ambtelijke systeem buiten kijf staat. Ook dat is iets wat niet vanzelf gaat, er zijn ook op dat vlak inspanningen nodig. Belangrijk dilemma hierbij is dat veel maatschappelijk onbehagen gericht is tegen de zogenaamde bestuurlijke elite. De ambtelijke dienst wordt daarbij bij uitstek als voorbeeld van die elite gezien. ‘Ambtelijke aristocratie’, zo typeerde Martin Sommer onlangs een aantal ambtenaren die informatie verstrekten ten behoeve van de kabinetsformatie.
Efficiency zal een belangrijk onderwerp op de agenda blijven, zij het dat de grenzen van winst die op redelijke manier geboekt kan worden door grootschaligheid in zicht komen of soms al zijn overschreden. Meer in het algemeen geldt dat zo langzamerhand niet veel winst meer te boeken is door enkel en alleen efficiencyverbetering. Terecht wordt gewaarschuwd tegen de zoveelste kaasschaafbezuiniging. Voor werkelijk grote sprongen voorwaarts als het om de rijksdienst gaat, zijn ingrijpende politieke beslissingen nodig, bijvoorbeeld om drastisch het mes te zetten in de nog steeds voort tierende subsidiëring, de vergaande afdekking van risico’s en de roep om direct ingrijpen bij al dan niet vermeende misstanden.
Kortom: er is een ambitieuze agenda op te stellen om de rijksoverheid ook in de toekomst verder te vernieuwen en te verbeteren. Dat dat nodig èn mogelijk is, is met deze ‘expositie’ overduidelijk aangetoond. Ook de komende 50 jaar zal men vergeefs wachten op wonderen als het gaat om een betere overheid. Hard werken, dat zal het zijn. Hoe lastig ook, het verleden heeft laten zien dat dat uiteindelijk resultaten afwerpt.

Dit is een samenvattend extract uit het artikel Werken aan een moderne overheid dat in het kader van het WERKcongres is geschreven. Voor andere publicaties die tijdens het WERKcongres zijn verschenen, zie de website kennisopenbaarbestuur.nl.