Vraagverlegenheid: wie niet waagt, die niet wint?

Vraagverlegenheid gaat over verborgen ongelijkheid in het sociaal domein: een tegenstelling tussen zij die wel de weg naar hulp en ondersteuning weten te vinden, versus de hulpbehoevenden die dat niet lukt en onzichtbaar zijn. Voor deze moeilijk te bereiken groep van  hulpbehoevenden is dringend aandacht nodig, concludeert bestuurskundige Mark Reijnders in Non-take-up of social support and the implications for social policies. Met dit onderzoek, waarop hij onlangs promoveerde aan de Universiteit Leiden, geeft Reijnders een unieke en leerzame inkijk in de dagelijkse realiteit van mensen die niet om hulp vragen.

Een alleenstaande vrouw die te laat is met haar belastingaangifte, omdat zij niet weet hoe ze deze moet invullen. Een bejaarde man die geen gebruik maakt van een gratis maaltijdservice bij hem in de buurt. Een overbelaste mantelzorger die niet om ondersteuning vraagt.
Dit zijn zomaar drie voorbeelden van hulpbehoevenden die te kampen hebben met vraagverlegenheid. Zij ervaren om uiteenlopende redenen problemen met het vragen om hulp, waardoor hun problemen onopgelost blijven. En dat leidt op de langere termijn hoogstwaarschijnlijk tot hogere zorgkosten. Daarmee is het een gevaar voor een van de belangrijkste doelstellingen van het huidige sociaal beleid: het indammen van de stijgende zorguitgaven.
We weten alleen nog niet goed hoe en waarom hulpbehoevenden vraagverlegenheid ervaren. In mijn proefschrift kijk ik daarom naar de oorzaken van vraagverlegenheid en de betekenis daarvan voor sociaal beleid. Daarvoor heb ik de afgelopen jaren onderzoek gedaan in de gemeente Den Haag.

Openbare beleidsdocumenten
In eerste instantie heb ik gekeken naar de inhoud van het sociale beleid van de gemeente Den Haag. Wat staat daarin en in hoeverre besteden beleidsmakers daarbij aandacht aan het fenomeen vraagverlegenheid? Om daar antwoord op te geven, is een kwalitatieve inhoudsanalyse gedaan van openbare beleidsdocumenten over het sociaal domein in Den Haag. Daaruit blijkt dat er haast geen oog is voor de problemen en obstakels die hulpbehoevenden kunnen ervaren bij het zoeken naar hulp en ondersteuning. Opvallend is bovendien dat de oorzaken van vraagverlegenheid vrijwel geheel buiten beschouwing blijven, terwijl in beleidsdocumenten over andere complexe maatschappelijke opgaven, zoals eenzaamheid, schuldenproblematiek en volksgezondheid, wél nadrukkelijk aandacht uitgaat naar de (mogelijke) oorzaken.

Verder maakt de inhoudsanalyse duidelijk wat de aannames en verwachtingen zijn ten aanzien van ‘hulpzoekgedrag’. Zo gaan beleidsmakers ervan uit dat hulpbehoevenden zelfredzaam zijn en actief op zoek zullen gaan naar hulp en ondersteuning als zij dat nodig hebben. Daarbij staan waarden als participatie, eigen verantwoordelijkheid, maatwerk, (zelf)redzaamheid en eigenaarschap centraal.
Tenslotte zijn er zes specifieke beleidsassumpties gedestilleerd uit de verschillende beleidsdocumenten:

1. De assumptie van nabijheid: zolang hulp op laagdrempelige wijze in de buurt wordt aangeboden, zullen hulpbehoevenden deze hulp gaan vinden en gebruiken;
2. De maatwerkassumptie: hulpbehoevenden kunnen precies aangeven wat zij nodig hebben en het hulpaanbod van zorg- en welzijnsorganisaties sluit daarop aan;
3. De integraliteitsassumptie: het is mogelijk om een geïntegreerd hulpnetwerk te realiseren dat signalen van hulpbehoevenden kan oppikken;
4. De mondigheidsassumptie: hulpbehoevenden 1) (h)erkennen hun eigen hulpbehoeften, 2) weten welke vorm(en) van hulp zij nodig hebben en 3) zijn in staat hun wensen en behoeften duidelijk over te brengen aan anderen;
5. De assumptie van geïnformeerde actie: als hulpbehoevenden informatie krijgen over het hulpaanbod zullen zij daar gebruik van maken zodra zij die hulp nodig hebben;
6. De preventie-assumptie: hulpbehoevenden ondernemen preventieve actie om te voorkomen dat hun problemen zullen verergeren.

Oorzaken
In het vervolg van mijn onderzoek heb ik gekeken naar het ‘hoe en waarom’ van vraagverlegenheid. Wat zijn de oorzaken? Welke soorten problemen en obstakels kunnen hulpbehoevenden ervaren bij het zoeken van hulp? Wat speelt er in de praktijk van het sociaal domein in Den Haag?
Het is belangrijk om hierbij een onderscheid te maken tussen twee verschillende typen hulpbehoevenden. Hulpbehoevende type I is iemand die hulp nodig heeft om zelfredzaam te zijn. Diegene heeft bijvoorbeeld behoefte aan administratieve ondersteuning, gezelschap van een buddy, huishoudelijke zorg, of persoonlijke verzorging.
Hulpbehoevende type II is iemand die mantelzorg verleent, maar daarbij wel wat ondersteuning kan gebruiken. Voor mantelzorgers is er een specifiek hulpaanbod dat erop gericht is om hun zorgcapaciteit zoveel mogelijk te behouden, aangezien overbelasting een groot probleem is onder mantelzorgers. Denk daarbij aan dagopvang, zorghotels, lotgenotencontact, mantelzorgregelingen, emotionele ondersteuning, vervoersdiensten en hulpmiddelen voor verpleging en verzorging.

Vraagverlegenheid type I
Om erachter te komen waarom het moeilijk is om hulp te vragen, was het natuurlijk cruciaal om met ‘vraagverlegen mensen’ te spreken. En dat was geen gemakkelijke opgave. Toch is het, dankzij een goede samenwerking met verschillende organisaties in Den Haag, gelukt om met hen in contact te komen.
Zo zijn er 55 respondenten geworven bij een aantal locaties van de Voedselbank Haaglanden, bij de spoedeisende hulp van het Westeinde en bij de balie van de sociaal raadslieden in Den Haag. Daarnaast zijn er, in samenwerking met Stichting Kompassie, nog twee focusgroepen (N=16) georganiseerd met ervaringsdeskundigen.
Uit die interviews en gesprekken blijkt dat (gepercipieerde) bureaucratische obstakels en de behoefte om (het gevoel van) zelfstandigheid zoveel mogelijk te behouden een cruciale rol spelen bij vraagverlegenheid. Het vragen om hulp is een ingewikkeld psychologisch proces, omdat er verschillende, vaak ook conflicterende gevoelens een rol spelen. Veel mensen hebben een diep gewortelde behoefte om hun (gevoel van) onafhankelijkheid zoveel mogelijk te behouden. Een zekere mate van controle en keuzevrijheid zijn daarbij van belang om het gevoel van eigenwaarde in stand te kunnen houden.
Daarnaast geven de respondenten aan dat er allerlei praktische en bureaucratische obstakels in de weg staan, zoals ingewikkeld taalgebruik, een onpersoonlijke behandeling, gebrekkige informatievoorziening over het hulpaanbod en lastige procedures om toegang te krijgen tot hulp.

Vraagverlegenheid type II
Een bekende (en beruchte) klacht onder mantelzorgers gaat over de ingewikkelde regels en procedures die zij ervaren bij het regelen van hulp en ondersteuning. Ondanks de vele klachten hierover is hier nog maar weinig wetenschappelijk onderzoek naar gedaan. En dat maakt het natuurlijk lastig om zulke drempels effectief te bestrijden.
In samenwerking met stichting PEP Den Haag zijn focusgroepen georganiseerd met mantelzorgers met verschillende sociaal-culturele achtergronden, om te achterhalen hoe zulke ‘bureaucratische rompslomp’ effectieve benutting van hulpvoorzieningen in de weg staat. Er is daarover in zeven focusgroepen gesproken met mantelzorgers van Surinaamse, Turkse, Marokkaanse, Nederlandse (twee groepen), Antilliaanse en Chinese komaf.

Daaruit blijkt dat veruit de meeste mantelzorgers niet op de hoogte zijn van het bestaande hulpaanbod en/of niet weten dat zij in aanmerking komen voor ondersteuning. Enkelen hebben wel gehoord dat er hulp is, maar weten niet hoe ze die moeten aanvragen. Dat betekent dat de zogenoemde leerkosten ten aanzien van mantelzorgondersteuning hoog zijn.
Verder is er duidelijk sprake van een psychologische drempel om hulp te vragen. Zo zijn mantelzorgers terughoudend, omdat zij niet precies weten wat ze kunnen verwachten van hulp van ‘buitenaf’. Ook vinden zij het erg moeilijk om de zorg van hun naaste(n) uit handen te geven.
Bovendien ervaren mantelzorgers met een migratie-achtergrond nóg hogere leerkosten, onder meer vanwege taalproblemen en onbekendheid met het Nederlandse zorgstelsel. En veel van hen ervaren daarbovenop ook nog specifieke ‘cultureel-psychologische’ barrières, die in de weg staan van effectieve benutting van mantelzorgondersteuning. Zij vinden het lastig om hulp te vragen buiten de familie om, omdat zij zo niet zijn opgevoed en zich vasthouden aan bepaalde culturele normen, waarden en tradities.
Al met al blijkt uit deze focusgroepen dat mantelzorgers met een migratie-achtergrond nog meer problemen en obstakels ervaren in vergelijking met mantelzorgers van Nederlandse komaf.

Beleid versus praktijk
Wat is de betekenis van de onderzoeksresultaten over vraagverlegenheid voor het Haagse sociale beleid? Als we de inhoud van het sociale beleid vergelijken met wat er in de praktijk van het sociaal domein gebeurt, vallen de volgende zaken op:

1. Beleidsmakers leggen een behoorlijk eenzijdige nadruk op waarden als participatie, eigen verantwoordelijkheid, ‘eigen kracht’ en zelfredzaamheid. Er is nauwelijks aandacht voor de dieperliggende oorzaken van vraagverlegenheid en hoe dat in de weg kan staan van een effectieve benutting van hulp- en ondersteuningsvoorzieningen.
2. Het is onduidelijk hoe de categorisering van verschillende doelgroepen in het sociaal beleid precies tot stand komt. Welke overwegingen liggen daaraan ten grondslag? Welke methodologie is gevolgd en welke criteria zijn gebruikt om te bepalen wat de doelgroepen zijn? En wie beslissen daarover? Een grotere mate van transparantie hierover in beleidsdocumenten zelf is zeer wenselijk, zeker ook omdat dit zo’n fundamenteel aspect is van sociaal beleid.
3. Het huidige sociale beleid is gebaseerd op een samenstel van verschillende beleidsassumpties en politieke verwachtingen die onvoldoende onderbouwd zijn en bovendien lang niet in alle gevallen opgaan.
4. Het beeld van het ‘hulpzoekproces’ is onvolledig en komt niet overeen met wat er in de praktijk van het sociaal domein speelt. De velerlei soorten belemmerende factoren die zich op verschillende momenten in het zoekproces (kunnen) voordoen, komen onvoldoende aan bod.

Papieren realiteit
Er kan worden gesteld dat er heel wat ruimte zit tussen de ‘papieren realiteit’ van het Haagse sociale beleid en de dagelijkse belevingswereld van hulpbehoevende mensen. Er is in het beleid onvoldoende oog voor de problemen en obstakels die mensen tegenkomen bij het vragen om hulp en ondersteuning.

Ook komen de assumpties en beelden van beleidsmakers over hulpgedrag in het sociaal domein niet overeen met de veel genuanceerdere en complexere realiteit. Want zoals dit onderzoek duidelijk maakt, is vraagverlegenheid een ingewikkeld, multidimensionaal fenomeen. De oorzaken ervan doen zich op verschillende niveaus binnen het sociaal domein voor, van psychologische factoren op het niveau van de individuele hulpbehoevende tot aan factoren op systeemniveau.Het is dan ook essentieel dat er bij nieuw sociaal beleid nadrukkelijker aandacht is voor die complexiteit van vraagverlegenheid.

Handelingsperspectief
Wat kan er gedaan worden om vraagverlegenheid terug te dringen? Op basis van mijn onderzoek kom ik tot de volgende aanbevelingen:

1. Sluit aan bij de dagelijkse leefwereld van hulpbehoevenden uit moeilijk bereikbare groepen. Hulpbehoevenden uit moeilijk bereikbare groepen blijven nu nog te vaak buiten beeld. Breng deze populatie zo goed mogelijk in kaart, verplaats je in hun leefwereld, praat met hen, vraag wat hun hulpbehoeften zijn en leer daarvan. Hier valt – vrij letterlijk – nog een hele wereld te winnen.
2. Hanteer realistische gedragsassumpties. Beleidsmakers moeten voorzichtiger, realistischer en preciezer zijn met de assumpties die zij doen en verwachtingen die zij hebben ten aanzien van het zelforganiserend vermogen van hulpbehoevenden. Maak hierbij ook gebruik van de relevante kennis en inzichten uit de gedragsbestuurskunde en gedragseconomie.
3. Kijk verder dan alleen de individuele hulpbehoevende. Het is essentieel om ook oog te hebben voor de rol en impact van externe (f)actoren op het proces van hulp zoeken in het sociaal domein. De oorzaken van vraagverlegenheid liggen niet alleen bij de individuele hulpbehoevende, maar ook op organisatie-, beleids- en systeemniveau.
4. Coördineer het aanbod van zorg en ondersteuning (netwerkmanagement). Het sociaal domein is een ingewikkeld, gefragmenteerd netwerk van verschillende partijen die vaak uiteenlopende – soms zelfs botsende – belangen hebben. Dat is niet bevorderlijk voor het tegengaan van vraagverlegenheid. Zet daarom in op effectieve samenwerking en goed netwerkmanagement.
5. Bestrijd bureaucratische belemmeringen. Inventariseer waar de knelpunten in ‘het systeem’ zitten, pak deze aan en verbeter zo de toegang tot hulp. Denk daarbij aan begrijpelijker taalgebruik, het bieden van informatie over hulpaanbod op plekken waar hulpbehoevenden in hun dagelijks leven langskomen (supermarkt, huisarts, verenigingen, moskee, openbaar vervoer, etcetera.), het schrappen van ingewikkelde procedures, slimme communicatie (online én offline), en aandacht voor de specifieke situatie en behoeften van de hulpbehoevende.
6. Onderzoek wat werkt (en wat niet). Het is essentieel om zoveel mogelijk te leren van acties en interventies die erop gericht zijn om vraagverlegenheid te doorbreken. Zorg daarom voor een grondige, systematische evaluatie van dergelijke initiatieven. Bouw zo een stevig kennisfundament voor toekomstig sociaal beleid en voor effectieve interventies.

Proefschrift
Reijnders, Mark (2020). Non-take-up of social support and the implications for social policies, Universiteit Leiden.